El estudio de detalle en la ley de ordenación urbanística de Andalucía: Matizaciones de su carácter normativo como instrumento de planeamiento
| Autor | Juan Fernando Granados Rodríguez |
| Cargo | Asesor Jurídico del Excmo. Ayto. de Guadix Profesor-Tutor de la U.N.E.D.-C.A. Baza T.A.G. del Excmo. Ayto. de Granada (exc.) Asesor Jurídico de la G.M.U. de Granada (exc.) |
La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación1 Urbanística de Andalucía2, incardina los Estudios de Detalle, según su artículo 7.1, en los instrumentos de planeamiento de desarrollo («planes de desarrollo», literalmente) y, en consonancia, define esta figura en el art. 15, dentro del Capítulo II del Título I, denominado «Los instrumentos de planeamiento».
El Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana3, aprobado por R. D. 1346/1976, de 9 de abril, de aplicación supletoria, tras prever en su artículo 6 el Estudio de Detalle como una de las figuras urbanísticas en desarrollo del Plan General, lo regula en su artículo 14.
Todos estos preceptos están desarrollados por los artículos 65 y 66 del R. D. 2159/1978, de 23 de junio, Reglamento de Planeamiento4, aplicable en Andalucía de forma supletoria en virtud de la disposición transitoria novena de la LOUA.
De toda esta regulación, se deduce que el Estudio de Detalle es un instrumento de ordenación urbanística5 (en concreto, de planea-miento) potestativo cuyo objeto es completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento6 en áreas de suelos urbanos7 de ámbito reducido.
Las finalidades8 que, conforme a su objeto, pueden perseguir, según la legislación andaluza, son las siguientes:
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Ordenación de volúmenes.
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Trazado local del viario secundario y completar, en su caso, la red de comunicaciones definida en los respectivos instrumentos de planeamiento, con aquellas vías interiores que resulten necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenación concreta se establezca en el propio estudio de detalle.
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Localización del suelo dotacional público.
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Fijar todas o alguna de las determinaciones de ordenación anteriores, en caso de que estén establecidas en el respectivo instrumento de planeamiento.
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Fijar y reajustar alineaciones y rasantes de cualquier viario.
Además, la normativa andaluza fija determinados límites para este instrumento de planeamiento9, por lo que no podrán:
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Modificar el uso urbanístico del suelo (exclusivo o predominante).
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Incrementar el aprovechamiento urbanístico.
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Suprimir o reducir el suelo dotacional público, o afectar negativamente a su funcionalidad por disposición inadecuada de su superficie.
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Originar aumento de volumen como consecuencia de la fijación o reajuste de alineaciones.
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Aumentar la ocupación del suelo, las alturas máximas, los volúmenes edificables o la densidad de población previstos en el Plan.
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Reducir la anchura del espacio destinado a viales ni las superficies destinadas a espacios libres10.
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Desatender las demás determinaciones del Plan.
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Contener determinaciones propias del Plan General, Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento y Plan Parcial que no estuvieran previamente establecidas en los mismos.
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Alterar las condiciones de ordenación de los terrenos o construcciones colindantes o causarles perjuicio.
La jurisprudencia mayoritaria ha venido reconociendo el carácter normativo o la naturaleza de disposición general de los Estudios de Detalle, como instrumentos de ordenación urbanística (planeamiento) que son.
Así, la Sentencia del Tribunal Supremo11 de 22 de octubre de 1986 (Ar. 6572) recoge en su fundamento de derecho12 tercero: «los Estudios de Detalle, aunque sean un apéndice del planeamiento, son precisamente por esto planeamiento en sí como promulgación de los Planes que les preceden y en los que se sustentan, como vienen a reconocer, entre otras, las sentencias de 23 de febrero y 22 de junio de 1981. Porque si son plan, son una norma, como reiteradamente proclama la jurisprudencia, de los planes en general SS. 26 de enero 1970, 4 noviembre 1972, 10 junio 1977, 11 mayo 1979, 29 septiembre 1980».
De forma similar, la STS de 7 de noviembre de 1987 (Ar. 8783), FD segundo, proclama: «los instrumentos de planeamiento (y esta calificación merecen sin lugar a dudas los Estudios de Detalle) participan de la naturaleza propia de las disposiciones de carácter general».
La STS de 26 de junio de 1989 (Ar. 4891), FD segundo, explica: «Los estudios de detalle (...) aunque sean una especie de apéndice del planeamiento, son planeamiento y cuanto tal son norma».
El FD segundo de la STS de 10 de diciembre de 1991 (Ar. 1410/ 1992) contiene: «aun reconociendo la naturaleza normativa de los Estudios de Detalle y su carácter integrador del planeamiento [SS. 143-1983, 19-6-1984, etc.], también se le atribuyen un rango jerárquico inferior, constituyendo el último escalón de los planes de ordenación».
Con motivo de la improcedencia de la aplicación de tasas por prestación de servicios urbanísticos, el Tribunal Supremo reitera el carácter normativo de los instrumentos de planeamiento urbanístico, proclama que éstos «sirven al interés público, en el sentido más genérico, como supone la ordenación del territorio»13 y declara, respecto al Estudio de Detalle redactado por un particular, que «siempre, el planeamiento responde a la necesidad de atender a los intereses generales territoriales, con prevalencia a los de los titulares de los terrenos afectados por las actuaciones urbanísticas»14.
La doctrina no se ha pronunciado unánimemente sobre la cuestión, manteniendo distintas posiciones respecto a la naturaleza de los Planes de Urbanismo, como ESTÉVEZ15 resume:
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Actos administrativos de carácter general y naturaleza no normativa con destinatarios plurales e indeterminados (entre ellos, GONZÁLEZ BERENGUER).
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Actos de carácter normativo (entre otros, GARCÍA DE ENTERRÍA-PAREJO ALFONSO GONZÁLEZ PÉREZ y LLISET BORRELL-LÓPEZ PELLICER-ROMERO).
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Doble naturaleza: parte de acto administrativo y parte de carácter normativo (entre otros, CARRETERO PÉREZ).
PORTO16 también le otorga naturaleza jurídica normativa, en cuanto desarrollan, concretan o detallan determinaciones del planeamiento, afectando además, como éste, de modo general, al estatuto jurídico del suelo en el área o zona a que se refieran.
SANTOS y CASTELAO17 sostienen que «el planeamiento urbanístico no tiene rango de ley, siendo, precisamente, una norma jurídica de carácter reglamentario, como ha sido reiterado por la jurisprudencia. De manera evidente, al ser aprobado por un órgano de la Administración autonómica o municipal podría ser un acto administrativo o una norma de carácter general, una norma reglamentaria. Buen número de razones avalan esta segunda alternativa, que es la mantenida casi unánimemente por la doctrina y la jurisprudencia».
La LOUA dispone en la regla 1ª, letra a), del artículo 32.1 que el procedimiento de aprobación de Planes Generales de Ordenación Urbanística18, Planes de Ordenación Intermunicipal19 o de sus innovaciones se iniciará de oficio por la Administración competente mediante aprobación inicial adoptada a iniciativa propia o, sólo en los casos de modificaciones, en virtud de propuesta realizada por cualquiera otra Administración o entidad pública o de petición formulada por persona privada.
Sin embargo, en la letra b) de esta misma regla, para el resto de instrumentos de planeamiento (entre ellos, el Estudio de Detalle), prevé la iniciación «de oficio por la Administración competente para su tramitación, mediante aprobación inicial adoptada a iniciativa propia o requerimiento de cualquier otra Administración o entidad pública; o bien a instancia de persona interesada».
Así pues, de la situación en la frase de la puntuación (en especial, del punto y coma) así como de su conexión con el artículo 68 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común20(«Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada»), se colige que el procedimiento, en el supuesto de Estudio de Detalle (caso que estudiamos), se puede iniciar bien de oficio bien a instancia de interesado, pero en el caso de PGOU o POI solamente de oficio (y exclusivamente en el supuesto de modificaciones, esta iniciación de oficio podrá hacerse en virtud de petición de persona privada21).
En consecuencia, es patente que el procedimiento de aprobación de Estudio de Detalle por iniciativa particular se inicia (salvo inadmisión motivada) con la solicitud del interesado (y no mediante la posterior aprobación inicial por la Administración competente), como también se deduce del contenido del párrafo siguiente a la citada letra b) cuando prevé la posibilidad de requerir al solicitante la subsanación o mejora de la solicitud con suspensión del transcurso del plazo máximo para notificar la resolución, puesto que, de entender que el procedimiento no se hubiera iniciado, no procedería la referida subsanación (en conexión con el artículo 71 de la LRJAP) ni el efecto suspensivo del plazo máximo para resolver (que quedaría sin sentido si no hubiera procedimiento en curso).
Así se desprende igualmente del contenido del apartado 2 del reiterado artículo 32, cuando comienza de forma literal: «En los procedimientos iniciados a instancia de parte, conforme a lo establecido en el apartado b) de la regla 1ª del apartado anterior». Este precepto permite...
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