La Supresión del gravamen del impuesto sobre el patrimonio en relación con el poder tributario de las comunidades autónomas
| Autor | Yolanda Martínez Muñoz |
| Cargo | Universidad de Alicante |
| Páginas | 10-48 |
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El Impuesto sobre el Patrimonio se estableció en el año 1977 con un carácter extraordinario y transitorio y se aplicó hasta que la Ley 19/1991, de 6 de junio, supuso la incorporación definitiva del Impuesto sobre el Patrimonio al sistema tributario español.
Desde sus orígenes el Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio de las Personas Físicas motivó ciertas críticas, todas ellas fundamentadas en la incapacidad del citado Impuesto de atender las funciones que inspiraron su aprobación. Se trataba en realidad de un Impuesto de escasa potencia recaudatoria y con una incidencia más aparente que real en el logro de sus objetivos de redistribución de la riqueza. Es por ello que su única función imprescindible quedó reservada a servir de instrumento informativo para una mejor gestión de otros impuestos del sistema y principalmente del Impuesto sobre la Renta1.
Con un carácter estable e idénticos objetivos surge el Impuesto sobre el Patrimonio que pasa a integrar el bloque de la imposición directa en nuestro país y que asume el compromiso "de mejorar la equidad del sistema, gravando la capacidad de pago adicional que la posesión del patrimonio supone; de utilización más productiva de los recursos; de una mejor distribución de la renta y la riqueza y de actuación Page 11 complementaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones"2.
Lo cierto es que la propia regulación del Impuesto sobre el Patrimonio, que establece unos criterios de valoración que impiden mantener actualizado el valor de determinados bienes y derechos, que introduce la exención total o parcial de ciertos bienes y que eleva cada día más los mínimos exentos de acuerdo con la normativa aprobada por las Comunidades Autónomas, impide el cumplimiento de los objetivos propuestos, en la medida en que progresivamente son menos los sujetos que presentan su autoliquidación del Impuesto; situación que anula en gran medida la conveniencia de mantener un Impuesto de estas características3.
Pero el Impuesto sobre el Patrimonio no sólo no cumple la función censal encomendada porque no declara "casi nadie" -sólo una pequeña parte de las declaraciones presentadas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas van acompañadas de la correspondiente declaración de Patrimonio-, sino que esta falta de generalidad del ImpuestoPage 12 pone de manifiesto el incumplimiento de la universalidad del Impuesto sobre el Patrimonio respecto a los elementos patrimoniales en manos de las personas físicas.
La composición del patrimonio neto de la mayoría de los sujetos pasivos que tributan en el Impuesto se limita de hecho a la titularidad de bienes inmuebles -excluida la vivienda habitual que goza de una exención importante- y depósitos o valores negociables o no en mercados organizados, quedando fuera del ámbito del Impuesto otros elementos patrimoniales, principalmente bienes improductivos, que a pesar de integrar el patrimonio neto de las personas físicas no son declarados por éstas.
Fue la Ley 19/1991, de 6 de junio, la que excluyó definitivamente el ajuar domestico del ámbito de aplicación del Impuesto, de manera que desaparece la presunción, existente en el Impuesto Extraordinario sobre el Patrimonio, de que todo contribuyente es titular de ajuar doméstico4 y ha de valorarlo de acuerdo con las reglas establecidas legalmente. La desaparición de esta presunción iuris tantum y la carencia de la Administración tributaria de medios suficientes para conocer de la titularidad de ciertos bienes ha llevado en la práctica a que sean muy pocos los sujetos que cumplen con su obligación de autoliquidar este tributo5, poniendo además en conocimiento de la Administración una parte de los elementos patrimoniales que poseen y no su patrimonio universal.
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Ante esta situación, las alternativas que se nos presentan consisten, en nuestra opinión, en convertir el Impuesto sobre el Patrimonio en un tributo con una función estrictamente censal y de control del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, siendo en este caso necesario que, sin necesidad de soportar el pago del tributo, todos los ciudadanos presenten su declaración de este impuesto patrimonial; o prescindir de su existencia. Creemos sinceramente, que en una sociedad como la actual en la que la Administración tributaria dispone de una gran cantidad de información derivada de distintas vías y en la que los avances tecnológicos le permiten tener acceso a los diversos registros oficiales, no resulta estrictamente necesario someter a los ciudadanos al cumplimiento de una obligación formal que puede ser prescindible.
Esta parece ser la opción escogida por el gobierno español que, ante la falta de capacidad del Impuesto sobre el Patrimonio para cumplir con los objetivos que presidieron su creación, ha decido suprimir su gravamen pero, como indica en la Exposición de motivos del Proyecto de Ley presentado6, debe hacerlo mediante la fórmula más idónea para asegurar su eliminación efectiva e inmediata, y es que el tema de la supresión del Impuesto sobre el Patrimonio debe ser objeto de análisis teniendo en cuenta el régimen de financiación de las Comunidades Autónomas establecido por la Ley 21/2001, de 27 de diciembre.
La modificación de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) llevada a cabo por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, dispuso un nuevoPage 14 régimen de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, potenciando la corresponsabilidad fiscal que ya había inspirado el modelo de financiación anterior. Fruto de esa profundización en la corresponsabilidad fiscal fue la inclusión de nuevos tributos entre aquellos cedidos a los territorios autónomos y una ampliación de las competencias normativas de las Comunidades Autónomas en relación con dichos tributos cedidos, lo que obligó a reformar el marco legal de la cesión de los tributos y a aprobar la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, donde se desarrollan todos estos extremos.
El Impuesto sobre el Patrimonio constituye en la actualidad -y hasta que su desaparición se haga efectiva- un tributo cedido a las Comunidades Autónomas, que disfrutan del rendimiento obtenido del Impuesto procedente de los obligados tributarios residentes en su territorio7, y asumen competencias normativas en relación con el mínimo exento, el tipo de gravamen y las deducciones y bonificaciones en la cuota8. Corresponde asimismo a la respectiva Comunidad Autónoma la gestión, liquidación, recaudación e inspección del Impuesto, por delegación del Estado9.
La expulsión de este Impuesto patrimonial del sistema tributario estatal supone una disminución de ingresos para los territorios autónomos que dejaran de percibir el importe derivado de la recaudación del mismo en su territorio, que si bien como ya hemos adelantado no ha venido siendo muy relevante, sí puede influir en el mantenimiento por parte dePage 15 alguno de estos territorios del nivel de suficiencia financiera exigido por la Constitución10.
La pérdida de recursos por parte de los territorios autónomos, derivada de la iniciativa estatal de eliminar el Impuesto sobre el Patrimonio, podría respaldar la decisión de los gobiernos regionales de hacer uso de sus facultades en aras a la creación y exigencia de tributos propios, de acuerdo con la Constitución y las leyes y, en concreto, al amparo de lo dispuesto en la LOFCA.
Esta es sin duda la razón que ha llevado al gobierno a proceder a la eliminación del Impuesto de la forma más conveniente para evitar que, descartada esta figura del ámbito estatal, prolifere la imposición autonómica patrimonial mediante la creación de tributos propios que sujeten a imposición el patrimonio de las personas físicas. De ahí que la normativa proyectada no derogue la Ley 19/1991, de 6 de junio, que regula el Impuesto sobre el Patrimonio, sino que simplemente la modifica, introduciendo una bonificación general del 100 por ciento sobre la cuota íntegra del Impuesto, tanto para los sujetos pasivos por obligación personal, como para los sometidos por obligación real de contribuir, y deroga ciertos preceptos concretos de la norma legal relativos a las obligaciones tributarias formales del sujeto pasivo.
Con la creación de esta bonificación general sobre la cuota íntegra del Impuesto se pretende eliminar la aparición de impuestos autonómicos sobre el patrimonio, haciendo inviable su creación en atención a los límites para el establecimiento de tributos propios por parte de las Comunidades Autónomas que contienen los artículos 6 y 9 de la LOFCA, y permitiendo de esta forma suprimir el gravamen "sin necesidad de modificar al mismo tiempo la Ley 21/2001, de 27 de diciembre,... puesto que cualquier modificación de esta Ley Page 16 debe ser objeto de un examen conjunto en el marco del proceso de reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas"11.
Poniendo en tela de juicio la fórmula escogida por el poder ejecutivo para llevar a cabo la supresión del gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio, dedicaremos el núcleo central de nuestro trabajo al análisis de la reforma proyectada en la normativa reguladora de este tributo, sometiendo a consideración la adecuación de esta medida al fin propuesto. Así, con el propósito de verificar si el establecimiento de una...
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