La adaptación del derecho español a la normativa comunitaria sobre viajes combinados
| Autor | Ignacio Quintana Cario |
| Cargo | Catedrático de Universidad |
| Páginas | 51-84 |
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Dictamen elaborado a solicitud del Instituto Nacional del Consumo.
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La armonización de los Derechos de los distintos Estados miembros de la CEE en materia de viajes combinados tiene una gran importancia dentro de la consecución del mercado interior que, de acuerdo con la Acta Única Europea, deberá establecerse en un período que terminará el 31 de diciembre de 1992. Y ello por cuanto la materia relativa a viajes combinados se engloba dentro de lo que tradicionalmente se denomina el sector servicios, y un mercado interior único lo es, no sólo de productos, es decir, de bienes, sino también de servicios, y no se puede conseguir si en cada uno de los diferentes Estados miembros de la Comunidad los viajes combinados están sometidos a una reglamentación diferente. Imaginemos un poderoso tour operator -europeo o no, es irrelevante a estos efectos- que contrata viajes para ofrecer a sus clientes en distintos países de la Comunidad; pues bien, este tour operator, que se embarca en una aventura importante en cuanto a las consecuencias económicas, necesita saber cuál es la normativa vigente en cada uno de los Estados miembros para conocer las consecuencias de los daños que a los usuarios pudieran derivarse de la no prestación o prestación defectuosa de los servicios (los que la ley española llama «paquetes turísticos») que ha puesto en el mercado. Que duda cabe, por tanto, de que, si queremos tener un mercado interior único de servicios, presupuesto básico del mismo es la existencia de una reglamentación única.
Para la consecución de este mercado interior único de servicios en el sector de viajes combinados, la CEE podía haber seguido dos caminos: el más sencillo para la Comunidad pero el más difícil para los Estados era el de dictar un «reglamento» que, de acuerdo con lo que establece el artículo 189.2 TCEE, «es una disposición que tiene un alcance general, obligatoria en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro». Ahora bien, justamente por ser directamente aplicable en cada Estado miembro, éstos no tienen la posibilidad de matizar su contenido para adecuarlo a las peculiaridades de su ordenamiento interno ni de suavizarlo para atender a las exigencias de su peculiar situación en el sector de que se trate. De ahí que, en la mayoría de los casos -y sobre todo en materia de política de protección de los consumidores-, la Comisión se incline por la adopción de «directivas», las cuales obligan al Estado miembro destinatario en cuanto alPage 52 resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios (art. 189.3 TCEE). La directiva, como no es (al menos en principio) directamente aplicable y como no va dirigida a los ciudadanos, sino que ya dirigida a los Estados miembros, permite a éstos tomar en consideración sus peculiaridades o sus características particulares a la hora de proceder a su incorporación a su propio ordenamiento (lo que en la jerga comunitaria se conoce con el nombre de «imple-mentación») y, en consecuencia, hacerlo en la forma más favorable a sus intereses; sin desvirtuar, por supuesto, las finalidades establecidas en la norma comunitaria.
A estas últimas consideraciones sobre la conveniencia de la utilización del instrumento técnico de la «Directiva» para proceder a la armonización de los Derechos de los Estados miembros en materia de viajes combinados, debe añadirse que, cuando en febrero de 1986 se firmó el Acta Única Europea (entró en vigor el 1 de julio de 1987), cuyo objetivo fundamental es reforzar el proceso de unificación europea, se incluyó en su Acta Final una declaración sobre el artículo 100 A TCEE en la cual se establece que «la Comisión favorecerá, en sus propuestas, en el marco del apartado 1 del artículo 100 A el recurso al instrumento de la Directiva si la armonización implica, en uno o varios Estados miembros, una modificación de sus disposiciones legales». [Para una exposición sumaria -con algunas imprecisiones, fundamentales en lo que al Derecho español hace referencia- de la situación de los Derechos de los Estados miembros en materia del denominado «contrato de viaje», vid. la Propuesta de Directiva del Consejo relativa a los viajes combinados, incluidas las vacaciones combinadas y los circuitos combinados (presentada por la Comisión) con fecha 21 de marzo de 1988, COM (88) 41 final. -SYN 122, pp. 2 ss.]
Justamente teniendo en cuenta estos datos se explica la adopción de la Directiva 90/314/CEE, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados y los circuitos combinados, que ha sido publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 23 de junio del mismo año. Pues bien, con estos antecedentes, ¿qué causas han motivado la Directiva comunitaria?, ¿qué significado tiene?, ¿y hasta qué medida será necesario proceder a modificar tanto la normativa española como la normativa de las Comunidades Autónomas dictada en materia de agencia de viajes y contratos realizados por éstas? Para responder a estas preguntas es por lo que se ha elaborado el presente Dictamen, encargado por el Instituto Nacional del Consumo dentro de un proyecto mucho más ambicioso que engloba la adecuación a la normativa comunitaria de otras materias explícita o implícitamente reguladas en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.
Antes de pasar a contestar a esta pregunta es necesario destacar el dato importante de que la existencia de normativa que regula las Agencias de Viajes en aquellas Comunidades Autónomas que, de acuerdo con el título contenido en sus respectivos Estatutos de Autonomía y en función de los Decretos de transferencias en su día aprobados, tienen competencia exclusiva en materia de Agencias de Viajes, no tiene por qué constituir un obstáculo a la labor armonizadora. Y ello porque cuando se publicó el Real Decreto 217/1988, de 25 de marzo, por el que se regula el ejercicio de las actividades realizadas por las Agencias de Viajes, su contenido -asíPage 53 como el de los Decretos de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia- se había consensuado en la Conferencia Sectorial de Turismo. La existencia de esta duplicidad normativa, como se ha señalado, no va a suponer graves inconvenientes para la adopción de la Directiva comunitaria. Y ello porque, dado el contenido de la propuesta de Directiva CEE relativa a los viajes combinados (publicidad de los viajes combinados -folletos-, formalización de los contratos celebrados con sus clientes, contenido mínimo de estos contratos, derechos y obligaciones que de los mismos derivan para la parte, posibilidad de rescisión del contrato en determinados supuestos, criterio de imputación de la responsabilidad de la Agencia de Viajes, admisibilidad de limitaciones en el quantum de la responsabilidad de las Agencias de Viaje y cauces extrajudiciales de solución de conflictos), y salvo algún extremo muy concreto (como el contemplado en el art. 7-, de la Directiva en materia de garantías financieras para los casos de insolvencia o de quiebra), será el Estado quien deberá dictar la legislación pertinente para incorporar al Derecho español la normativa comunitaria. Y ello con fundamento en lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución española, en el que se reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de «legislación mercantil» (núm. 6) y en materia de «bases de las obligaciones contractuales» (núm. 8).
Como ya se ha tenido ocasión de señalar, la razón de ser de la Directiva 90/314/CEE no es otra que la de armonizar las diferentes legislaciones nacionales en materia de viajes combinados; diferencias que, por una parte, han contribuido a disuadir a los consumidores de un Estado miembro a adquirir viajes combinados en otro Estado miembro y, por otra, han creado un importante grado de insatisfacción en los consumidores europeos; insatisfacción que se ha visto incrementada por la inexistencia de unos cauces (judiciales o extrajudiciales) de solución de conflictos que permitiesen al consumidor resolver sus diferencias con los...
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