Protección de la vivienda en España (especial referencia a la protección civil de la legalidad urbanística)
| Autor | Elena Sánchez Jordán |
| Cargo | Profesora titular de Derecho civil - Universidad de La Laguna |
| Páginas | 66-101 |
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Me gustaría, en estas primeras líneas, efectuar algunas precisiones con el fin de situar este trabajo en su contexto. Debo referirme, en primer lugar, a su título. Aunque debía denominarse «Protección de la vivienda en España», después de conocer el contenido de los restantes trabajos previstos, me pareció que tenía más interés efectuar un enfoque más global del asunto; por eso, en lugar de ocuparme de los medios de protección de la vivienda, considerada ésta como una unidad aislada, aspectos sobre los que existe una abundante bibliografía1, y sobre los que profundizarán otros trabajos que se incluyen en el presente volumen, trataré de exponerles cómo puede lograrse la protección del urbanismo por parte de los tribunales civiles. De esta manera se evitan repeticiones entre éste y otros trabajos; además, así se les ofrece una perspectiva algo más global y completa de los diferentes remedios que el ordenamiento jurídico proporciona a los particulares para lograr la protección de la legalidad urbanística. Y aludo a una perspectiva «global y completa» porque también se incluye un estudio sobre los mecanismos penales para lograr que se cumplan las normas urbanísticas, de modo que sólo restaría el estudio de los remedios que podríamos denominar «administrativos», que son, además, los que se emplean -o, al menos, deberían emplearse- con más frecuencia para tutelar la normativa urbanística. Me parece, por último, que la actualidad del tema es innegable: hace poco he tenido acceso a una noticia, titulada «Examen al urbanismo español», en la que se pone de manifiesto que 15 de las 24 denuncias por supuestos abusos en materia urbanística, tramitadas en el Parlamento Europeo, proceden de España2. El porcentaje que nos correspon-Page 67de, superior al 50%, me parece que habla por sí solo. Ya no se trata, sólo, de las más de 15.000 denuncias presentadas en relación a la aplicación abusiva de la LRAU en Valencia3; se han denunciado problemas, entre otros lugares, en Alicante, Cantabria, Sevilla y, cómo no, en Canarias. Por todas estas razones, me pareció que valía la pena profundizar en los mecanismos que nos proporciona el Derecho civil para proteger la legalidad urbanística.
Enlazo así con una segunda precisión que quiero hacer: ¿De qué trata este trabajo? ¿A qué me refiero cuando aludo a la protección o tutela civil de la legalidad urbanística? Creo que esta es una aclaración necesaria puesto que hasta hace relativamente poco tiempo los aspectos jurídicos del urbanismo se conectaban, casi en exclusiva, con el Derecho administrativo y, a lo sumo, con unos pocos artículos del Código penal en los que se sancionan algunos comportamientos relativos a la ordenación del territorio y a la protección del patrimonio histórico4, mientras que los estudios de Derecho civil que se ocupaban de la materia desde una óptica que podría considerarse propia del Derecho privado resultaban casi anecdóticos5.
Además, me parece que es conveniente abundar en este intento de clarificación, pues debe tenerse en cuenta la condición «multi-Page 68disciplinar» de los destinatarios de estas líneas. A excepción de los juristas, el resto no tiene por qué saber que existen distintos órdenes jurisdiccionales, es decir, diferentes tribunales que conocen de los pleitos en función de su contenido, como tampoco tienen por qué saber cuáles son los criterios para atribuir a uno u otro orden el conocimiento de los distintos conflictos, aunque sí que les puede resultar familiar que la Administración tiene potestad para sancionar ciertas conductas.
Teniendo en cuenta los datos que acabo de apuntar, así como la limitada extensión que puede alcanzar este trabajo, trataré de efectuar un brevísimo repaso que facilite la ubicación del lector. En este sentido, he de indicar que en el Código penal español se tipifican (es decir: se describen comportamientos a los que se anuda una pena) una serie de delitos que, agrupados todos en un mismo capítulo, sancionan ciertas conductas que lesionan el medio ambiente o que vulneran reglas relativas a la ordenación del territorio o a la protección del patrimonio histórico. En estos casos, se trata de conductas que pueden dar lugar a la imposición de una pena. Cuando los comportamientos no encajan en el Código penal, pero sí que se encuentran descritos en normas que regulan la actividad de la Administración, o que ordenan las relaciones de los ciudadanos con aquélla, se habla de infracciones administrativas; en el caso concreto que nos ocupa, están contempladas en las normas autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo6. Estos comportamientos son objeto de sanción por la Administración competente. Una vez agotadas las posibilidades de reclamación y/o recurso del ciudadano ante la citada Administración, se le abre la vía judicial; en concreto, la contencioso-administrativa.
Después de lo dicho, el lector podría preguntarse perfectamente si queda alguna otra posibilidad de tutelar -desde una óptica jurídica, claro está- el urbanismo. En principio, podría parecer que no, que este sector ya están suficientemente protegido con las poderosas herramientas representadas por el Derecho penal y por el Derecho administrativo. Debe tenerse en cuenta, además, que tanto uno como otro castigan conductas que atentan contra bienes oPage 69 intereses públicos o generales, que son -o, al menos, deberían ser- sancionados de oficio, sin necesidad de la intervención -o, mejor, del impulso- de los ciudadanos, aunque hay que precisar que, en la mayoría de las ocasiones, las actuaciones se inician por denuncia de un particular, que es quien pone en conocimiento de la Administración competente la realización de la conducta reprobable.
Por una parte, y en lo que afecta al Derecho penal, el fiscal que conoce que se ha cometido un delito debe investigarlo y perseguirlo, porque es el responsable de velar por la legalidad vigente, constituyéndose en acusación pública7.
Por otra parte, y en el ámbito del Derecho administrativo, los funcionarios que conocen que se ha producido una infracción de la legalidad administrativa deberán también investigarla y, en su caso, sancionarla, aunque hay que tener presente que las normas sobre urbanismo y ordenación del territorio suelen contener previsiones que reconocen la acción pública, es decir, la que se concede a cualquier particular para exigir el cumplimiento y la observancia de la legislación urbanística, sin necesidad de acreditar un perjuicio directo8, tal y como resulta, por ejemplo, del art. 304 TRLS 19929, precepto que continúa en vigor.
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¿Queda pues, algo, para el Derecho civil? ¿Las infracciones levísimas? ¿las que no preocupan a la Administración? ¿Cuál sería, pues, el criterio que nos permite hablar de «tutela civil», o de «remedios civiles», en los casos de infracciones urbanísticas? Voy a seguir el criterio, que es el que me parece que permite afirmar que una norma pertenece al ámbito del Derecho civil10, o, al menos, que permite acudir a un tribunal civil con perspectivas de éxito: sería civil aquella norma que protege el interés de un particular, de un ciudadano en concreto, frente a una conducta (activa u omisiva) de otro particular, y que permite obtener alguno de los pronunciamientos a los que se refiere el art. 5 LEC11; no sería civil, en cambio, aquella regla que tutela principal y directamente un interés o un bien común o general y que no puede ser alegada ante un tribunal civil12.
En conclusión, si un particular realiza un comportamiento que resulta lesivo para los intereses de otro particular, el afectado puede recurrir, por regla general, a los tribunales civiles. En estos ca-Page 71sos, la protección del urbanismo se va a producir de forma refleja, no directamente. Lo que intenta el sujeto que promueve el pleito es protegerse a sí mismo, a su familia, a sus bienes, pero no busca directamente la protección de la legalidad urbanística. Para eso está el Derecho público (básicamente, el Derecho penal y, sobre todo, el Derecho administrativo).
Una tercera y última consideración que me gustaría efectuar antes de entrar de lleno en la parte central de este trabajo se refiere a la necesidad de la búsqueda de un concepto de urbanismo. En mi opinión, se trata de un paso necesario, a la vez que uno de los elementos básicos en los que apoyar este estudio. Me parece que es una tarea ineludible por varias razones:
Como ya he señalado antes, en Derecho civil, a diferencia de lo que sucede en Derecho penal y, sobre todo, en Derecho administrativo, no se alude al urbanismo o a lo urbanístico como figura autónoma o independiente. Aquella rama de nuestro ordenamiento jurídico tutela los intereses de los particulares y, de manera indirecta, ya lo he indicado también, provoca un cierto grado de tutela de lo urbanístico, de las reglas que tienen por objeto la ordenación urbanística. Mas, para comprobar que esto es así, para saber cuándo una conducta de un particular lesiona las reglas urbanísticas en perjuicio de otro particular y, en consecuencia, permite al que se considera perjudicado solicitar la tutela de los Tribunales civiles, me parece esencial saber de qué estamos hablando; es decir, es preciso partir de una definición, de un concepto más o menos consensuado de lo que se entiende por urbanismo, pues sólo así sabremos cuándo y cómo puede resultar lesionado y, sobre todo, cómo es posible contribuir a su conservación y a su reparación.
En conexión con la nota recién apuntada hay que tener presente, por una parte, que no...
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