La regulación de la participación española en misiones de paz
| Autor | Inmaculada C. Marrero Rocha |
| Páginas | 171-222 |
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La práctica española en materia de participación en misiones en paz pone de manifiesto que, en la inmensa mayoría de las ocasiones en las que se ha procedido el envío de FFAA al extranjero, esta decisión se ha adoptado sobre la base de un marco legal obsoleto o, en sentido estricto, inexistente1. La Constitución española de 1978 se limita a regular la declaración de guerra2, dePage 172 manera que ni en ese texto ni en ninguna otra norma interna se establece el régimen jurídico de envío de tropas al extranjero para el desarrollo de misiones de paz3.
Esta laguna normativa puede explicarse por la juventud misma del fenómeno de las misiones de paz cuya existencia difícilmente podía preverse en el momento de adoptar nuestra Constitución. No puede, sin embargo, justificarse la persistencia de esa situación cuando la participación de España en misiones de paz ha resultado ser cada vez más amplia, intensa y variada porque, como consecuencia de ella, se ha producido un doble fenómeno: la decisión sobre el envío ha correspondido prácticamente en exclusiva al Ejecutivo y ha sido una decisión fundada en criterios estrictamente políticos, sin contar con las garantías de orden democrático que implica una intervención parlamentaria y con las garantías jurídicas que ofrece su regulación normativa. El margen de discrecionalidad o, incluso, arbitrariedad del que disponía el Gobierno en ese sentido y sus imprevisibles consecuencias no se apreciaron hasta la ruptura del consenso en política exterior que había caracterizado la acción exterior española desde la transición democrática. La polémica intervención de España en la Guerra de Irak liderada por EE. UU. y decidida por el gobierno del Partido Popular, en contra del resto de los partidos y de una opinión pública mayoritaria4, puso de manifiesto la necesidad y la urgencia de una reglamentación del envío de tropas al extranjero fuera de los supuestos de declaración de guerra5.
La Ley Orgánica de la Defensa Nacional 5/2005, de 17 de diciembre de 2005, tiene como objetivo, según su artículo 1, regularPage 173 la defensa nacional y establecer las bases de la organización militar conforme a los principios establecidos en la Constitución. El Título III se dedica a las misiones de las FFAA y su control parlamentario regulando las categorías de misiones, el tipo de operaciones, el procedimiento de envío y las condiciones. Con esta normativa se trata de cubrir el vacío legal que ha caracterizado la práctica española desde sus inicios y sobre cuyas consecuencias hay que pronunciarse previamente para valorar en su justa medida la adopción y el contenido de esta Ley Orgánica de la Defensa Nacional.
La Ley Orgánica de Defensa Nacional 5/2005 de 17 de noviembre6, que establece el régimen jurídico para el envío de fuerzas militares españolas a misiones fuera de nuestro territorio, llega con mucho retraso teniendo en cuenta que hace casi dos décadas que las FFAA españolas vienen participando en misiones militares de distinta naturaleza y envergadura en el extranjero.
En efecto, la primera participación de las FFAA españolas en misiones de paz se produjo coincidiendo con el final de la Guerra Fría en 1989 y, aunque la presencia española sólo consistió en el envío de siete observadores militares a Angola, fue el punto de partida para una práctica continuada de participación en misiones internacionales7. En ese mismo año las fuerzas militares españolas intervinieron en otras dos operaciones de mantenimiento de la paz en Namibia y en Centroamérica8 y, como se ha visto en el capítuloPage 174 anterior, desde 1989 hasta ahora, España ha participado en 52 misiones, entre operaciones humanitarias y operaciones de paz, desplegando aproximadamente 72.000 efectivos. Esta actividad se ha desarrollado sin contar con un marco jurídico preciso que estableciese las condiciones, los supuestos y el procedimiento para el envío de las FFAA y el desarrollo de misiones en el extranjero9.
Durante todo este tiempo y hasta noviembre de 2005, fecha de adopción de la Ley Orgánica de la Defensa Nacional, la participación de las FFAA en misiones en el extranjero sólo contaba con dos posibles asideros jurídicos. El primero es un precepto constitucional muy restrictivo, el artículo 63.3 de la Constitución española10, en el que se establece el procedimiento de aprobación parlamentaria por el cual se puede declarar la guerra y firmar la paz11 que, a pesar de esa conexión con la política de seguridad y la defensa, no resulta fácilmente extrapolable a esos supuestos en los que se trata de enviar tropas al exterior para el desarrollo de misiones de paz que, en la mayor parte de las ocasiones, están sustentadas en decisiones de organizaciones internacionales en las que participa España. La segunda base jurídica se encontraba en la Ley Orgánica de la Defensa de 198012, modificada en 1984, que tampoco recogía la posibilidad de que nuestro ejército llevase a cabo misiones internacionales de esta naturaleza en conjunción conPage 175 otros Estados o en el marco de Organizaciones Internacionales13. Lo cierto es que ni el Art. 63.3 ni la Ley Orgánica de 1980 podían considerarse base jurídica suficiente y adecuada para este nuevo tipo de misiones militares de paz realizadas por las FFAA españolas fuera del territorio nacional. La falta de regulación interna tampoco podía suplirse acudiendo a las normas de derecho internacional público porque la adaptación progresiva a los cambios acontecidos en el contexto de la seguridad internacional después del final de la Guerra Fría no ha sido objeto de una reglamentación jurídica precisa.
En efecto, a pesar de las numerosas iniciativas y propuestas relativas a la reforma de Naciones Unidas y de las medidas adoptadas en el marco de las organizaciones internacionales competentes en materia de seguridad para adaptarse a los cambios acontecidos en el panorama de la seguridad internacional, por distintos motivos, no se ha abordado la tarea de proceder a una reforma de las correspondientes normas e instituciones jurídico-internacionales o a la elaboración de un marco normativo para hacer frente a las nuevas exigencias, instrumentos y objetivos de la seguridad internacional14. El régimen vigente se muestra en buena medida obsoleto.
Hace ya tiempo que los Estados han dejado de hacer declaraciones de guerra, incluso cuando las acciones militares que desarrollan poseen las características necesarias para ser calificadas como tales. Ello se debe, en primer lugar, a que la propia Carta de Naciones Unidas en su artículo 2.4 establece el principio de prohibición del uso o de la amenaza de la fuerza y sólo admite como excepciones los supuestos de legítima defensa recogidos en el artículo 51 de la Carta y los casos en los que el propio Consejo de Seguridad autoriza medidas coercitivas que impliquen el uso de la fuerzaPage 176 armada en el marco del Capítulo VII de la Carta15. En segundo lugar, la evolución misma de la paz y la seguridad internacional, sus principios, objetivos e instrumentos y las nuevas, crecientes y diversas amenazas que se ciernen sobre ella, han supuesto la aparición de nuevos usos y supuestos de utilización de la fuerza armada por parte de los Estados, que nada tienen que ver con el concepto clásico de guerra, y que en muchas ocasiones escapan del marco legal internacional o no encuentran en dicho marco una suficiente y completa cobertura jurídica16.
Desde la adopción de la Carta de Naciones Unidas y, en concreto, en las circunstancias de seguridad actuales, la prohibición del uso y de la amenaza de la fuerza y el carácter excepcional y limitado de los supuestos en los que se puede recurrir a la misma no han supuesto una erradicación del uso o de la amenaza de la fuerza armada en las relaciones internacionales. Pero lo cierto es que, sin renunciar lamentablemente a ella, los Estados han intentado a toda costa que el uso de la misma cuente con una cobertura jurídica interna o jurídico-internacional que justifique y legitime su utilización. Así, los estrechos límites que impone la Carta de Naciones Unidas en cuanto al uso o la amenaza de la fuerza se han visto superados en la práctica por varias vías. El recurso al Consejo de Seguridad para legitimar el uso de la fuerza apoyándose en su autoridad para adoptar las medidas coercitivas del capítulo VII se ha convertido en una línea de acción pretendida e impulsada por algunos Estados, tan perjudicial para este órgano y tan lesiva con suPage 177 legitimidad como lo fueron sus muchos años de parálisis por el veto de los miembros permanentes17. Para invocar la intervención del Consejo de Seguridad o para justificar el uso de la fuerza, en algunas ocasiones, los Estados se han apoyado en instituciones jurídicas cuestionables y cuestionadas, bien por su dudosa existencia o bien por su indebida o incorrecta utilización18.
En efecto, es el caso de la intervención humanitaria19, sobre la que hay una evidente falta de consenso internacional en lo que concierne tanto a su contenido como a las condiciones de aplicación y a la determinación del órgano u organismo capacitado o responsable para proceder a una decisión de intervención de esa naturaleza20. Éste es, también, el caso de la llamada defensa preventiva21 supuestamente basada en la legalidad de una legítima defensa sin previo ataque armado de un...
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