La obligación general de seguridad de los productos: Examen del derecho español a la luz de la propuesta de directiva comunitaria sobre la materia
| Autor | Ignacio Quinta Cario |
| Cargo | Catedrático de Derecho Mercantil |
| Páginas | 11-45 |
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La protección de la salud y la seguridad de los consumidores en el derecho comunitario: orígenes y evolución
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Los comienzos de la política de protección de los consumidores Es opinión unánimemente compartida por los estudiosos del Derecho Comunitario que entre las principales preocupaciones de los autores del Tratado de Roma (TCEE) no figuraba la protección de los consumidores. Prueba de ello es que el TCEE no menciona explícitamente tal protección y que las únicas menciones que hace de los consumidores tienen un carácter meramente incidental: el artículo 39, en sede de política agrícola y los artículos 85 y 86, en sede de política de la competencia. Sin embargo, desde un principio se ha querido buscar un apoyo normativo a la política comunitaria de protección de los consumidores bien en el artículo 2 del Tratado, que menciona entre los objetivos de la Comunidad la «elevación acelerada del nivel de vida» y el logro de «una expansión continua y acelerada», bien en el propio Preámbulo donde se alude a la mejora de las condiciones de vida de los europeos. Esta falta de previsión de TCEE chocaba, sin embargo, con la realidad de una Comunidad que regulaba e incidía continuamente en cuestiones que afectaba a los consumidores. La Comunidad no podía vivir de espaldas a esta realidad, por lo que pronto surgieron iniciativas encaminadas a la aparición de una política comunitaria de los consumidores. Por ello no es de extrañar que ya en 1969 el Parlamento Europeo elaborase un Dictamen en el que señalaba la necesidad de reforzar el papel del consumidor en la Comunidad (Doc. 189/68, JOCE n.° C 17, 1969). El Comunicado final de la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de París, de octubre de 1972, recogió estas inquietudes y decidió emprender el camino hacia una política coherente de protección de los consumidores. En Diciembre de 1972 la Comisión presentó la propuesta de lo que iba a ser, una vez aprobado por el Consejo el 14 de abril de 1975, el «Programa preliminar de la Comunidad Económica Europea para una política de protección e información de los consumidores» {denominado comúnmente primer programa) (JOCE n.° C 92, de 25 de abril de 1975). Este programa, enlazando con las corrientes de protección de los consumidores originadas en los Estados Unidos de América en los años 60, proclamaba cinco categorías de derechos fundamentales del consumidor y, entre ellas, el derecho a la protección de su salud y seguridad (Apdo. 3). El desarrollo de este principio aparecía en el apartado 15, donde, entre otras cosas se decía lo siguiente: Los bienes y servicios puestos a disposición de los consumidores han de ser tales que, usados en las condiciones normales o previsibles, no presenten peligros para la salud o seguridad de los últimos; si presentan tales peligros se deben poder retirar el mercado por medio de procedimientos rápidos y simples. La necesidad de lograr que los productos puestos en el mercado fuesen seguros estaba ya en la mente de las instituciones comunitarias, pero no se pensaba aún en alcanzar ese objetivo mediante el establecimiento de una obligación general de seguridad. La idea de ir aprobando Directivas que armonizasen las legislaciones nacionales y garantizasen ese nivel de seguridad producto a producto. Había, pues, una remisión (Apdo. 16) al «programa comunitario para la eliminación de las trabas técnicas en el intercambio de productos industriales y alimenticios que resulten de las disparidades entre las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros», de 1969 [Resoluciones del Consejo de 28 de mayo de 1969 (JOCE n.°C 76, de 17 de mayo) y de 21 de mayo de 1973 (JOCE n.° C 38, de 5 de junio)], y al «programa en materia de política industrial y tecnológica», de 1973 [Resolución del Consejo de 17 de diciembre de 1973 (JOCE n.° C 117, de 31 de diciembre)].
En 1981 se aprobó el «Segundo programa de la Comunidad Económica Europea para una política de protección y de información de los consumidores» [Resolución del Consejo de 19 de mayo de 1981 (JOCE n.° C 133, de 3 de junio)]. Dicho programa mantuvo, en su apartado 12, los principios formulados por su predecesor en el campo de la salud y seguridad, sin aportar novedades significativas. Preveía la armonización de una serie de normativas nacionales con vistas a favorecer conjuntamente la seguridad de los productos y la libre Page 12 circulación de los mismos a través de la Comunidad. El enfoque adoptado concedía, sin embargo, prioridad a los sistemas de información y de cooperación entre la Comunidad y los Estados. El Consejo, en su Decisión de 2 de marzo de 1984, instauró un sistema (prorrogado en 1988) de intercambio de información sobre los peligros derivados de la utilización de productos de consumo.
En el segundo programa subyace ya una preocupación que se va a manifestar claramente en el que podemos considerar su sucesor: el «Nuevo impulso para la política de protección de los consumidores», de 1985. El problema de base es el conflicto entre la protección al consumidor y la libre circulación de mercancías, conflicto agudizado ante la perspectiva de la consecución del mercado interior para los años noventa. Antes de analizar el enfoque adoptado por la Comunidad a partir de 1985 conviene examinar con algún detalle la evolución de la problemática planteada por la libre circulación de mercancías en relación con la protección de los consumidores.
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La libre circulación de mercancías en la Comunidad Contrariamente a lo que ocurría con la política de protección de los consumidores, la libre circulación de mercancías estaba establecida y era una pieza básica del Tratado de Roma. El primer paso fue, por supuesto la unión aduanera, realizada ya hace tiempo. Pero la supresión de los derechos arancelarios en los intercambios de mercancías entre los Estados miembros no basta para garantizar la libertad de circulación de bienes: subsisten muchos otros obstáculos, como los contingentes limitativos de las importaciones. Las reglamentaciones que los Estados dictan para garantizar la salud de los consumidores, o su derecho a la información, tienen también muy a menudo efectos restrictivos sobre los intercambios, ya que las empresas tienen que producir productos con especificaciones diferentes en los diferentes Estados, lo cual supone un enorme aumento de costos. El TCEE hace frente a estas cuestiones en su artículo 30, que prohíbe las restricciones cuantitativas a las importaciones y las medidas de efecto equivalente; precepto cuyo impacto dependerá del alcance, amplio o estricto, que se dé a la expresión «medidas de efecto equivalente». Del mismo modo, la interpretación que se haga del artículo 30 TCEE va a condicionar la amplitud del campo de aplicación del artículo 100 TCEE. En efecto, cuanto mayor sea el número de reglamentaciones nacionales a las que se aplica la prohibición del artículo 30 (que puede ser directamente invocada por los particulares ante los Tribunales), menor será el número de regulaciones que hayan de ser objeto de armonización comunitaria. Esta complementariedad de ambos preceptos ha llevado a la doctrina a hablar de una «armonización negativa» (la que produce en virtud de la aplicación jurisdiccional del art. 30) paralela a la «armonización positiva» (consecuencia de la aproximación de legislaciones mediante la aprobación de Directivas ex art. 100).
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El enfoque tradicional
Inicialmente se pensó que únicamente eran medidas de efecto equivalente las reglamentaciones nacionales restrictivas que fuesen aplicables sólo a los productos importados [Directiva de la Comisión 70/50/CEE, de 22 de diciembre de 1969 (JOCE n.° L 13, de 19 de enero de 1970), relativa a la supresión de las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación no contempladas por otras disposiciones del Tratado CEE]. Este tipo de normativas estaba prohibido directamente por el artículo 30. Las reglamentaciones aplicables indistintamente a los productos nacionales y a los importados, aunque restringiesen el comercio, no estaban sin embargo prohibidas en principio por el artículo 30, ya que se consideraban legítima expresión de la facultad de los productos; la única manera de eliminarlas era el procedimiento de armonización previsto en el artículo 100 TCEE. Entre estas regulaciones se encontraban la mayor parte de las normativas nacionales de protección de la salud y seguridad de los consumidores. El único modo que se veía de evitar que la protección al consumidor obstaculizase los intercambios intracomunitarios era la armonización detallada, producto por producto, de dichas normativas. Este es el enfoque empleado en los programas de 1969 y 1973 de eliminación de trabas técnicas a los intercambios (v. supra, pág. ). La habilitación normativa para esta labor armonizadora era el artículo 100 del TCEE, que imponía el instrumento de la Directiva y la regla de la unanimidad. Estas últimas limitaciones supusieron, a la larga, el fracaso del programa: las discusiones de los proyectos se hacían interminables, ante la cerrada defensa de los intereses nacionales por los Estados, que podían bloquear el proceso con su veto. Cuando finalmente se lograba aprobar una Directiva, ésta nacía, muy frecuentemente, desfasada con respecto a los avances de la técnica, y era necesario volver a iniciar el proceso legislativo para actualizarla (Una idea de lo problemático de Page 13 la situación puede encontrarse en la publicación «Principaux aspects de la construction européenne 1979- 1980», Parlamento Europeo, Luxemburgo, 1980, n.° PE 65.560, pág. 39).
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La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea El punto muerto fue roto gracias a la iniciativa del Tribunal de Justicia con las Sentencias «Dasson-ville» [STJCE de 11 de julio de 1974 (As. 8/74), «Dassonville», Rec. pág. 837] y, sobre todo, «Cassis de Dijon» [STJCE de 20 de febrero de 1979 (As. 120/78), «Cassis de Dijon», Rec. pág. 649]. En ellas el...
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