La traducción de la voz legitimación al francés: ¿un concepto de derecho procesal administrativo inexistente en el derecho francés?

AutorElisabeth/Philippe Esteban
CargoDoctores en derecho. Universidad París II (Pantheon-Assas)
Páginas11-33

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Introducción

Existe un idioma del derecho porque el derecho concede un sentido peculiar a ciertos términos.

(G. Cornu)1

El famoso jurista francés pone de relieve la idea según la cual sólo el derecho forja palabras particulares y específicas que se destacan de la lengua común, pero olvida que en el seno de cada ramo del derecho, la práctica jurídica genera voces especiales.

Así, en materia de derecho administrativo, la legitimación es un término muy reciente desarrollado claramente por el artículo 28 de la Ley juris-Page 12diccional de 27 de diciembre de 1956: es la primera vez que el legislador emplea esta voz.

En efecto, en el siglo XIX, la jurisdicción contencioso-administrativa no existía porque la Constitución judicial de Cádiz de 1812 envió el monopolio de lo contencioso-administrativo a los tribunales ordinarios de manera exclusiva (artículos 242 y 245), y el gobierno liberal del Trieno, frente a ese sistema reductor, reforzó los poderes de la Administración local2 frente a los tribunales. Pero la proclamación sol-mne del principio de la separación de los poderes en los textos constitucionales desde 1812 hasta 1837 impuso la separación de las competencias de la Administración y de los tribunales. La jurisdicción contencioso-administrativa se instauró gracias a las leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, pero permaneció, como bajo el Antiguo Régimen, una jurisdicción retenida, es decir, controlada por el poder ejecutivo: el jefe político, el ministro o el Consejo de Ministros admitían o no a trámite la demanda del lesionado, según los casos. Pero el Real decreto de 16 de octubre de 1856 volvió a la situación anterior. Luego, la tendencia unificadora destacada de la Gloriosa Revolución de 1868 dio a luz al Decreto de 13 de octubre de 1868, que suprimió la jurisdicción contencioso-administrativa (el Consejo de Estado y los consejos provinciales) ordenando que se remitieran todos los asuntos al Tribunal Supremo y a las audiencias territoriales.

El sistema armónico de Santamaría de Paredes se consagró con su Ley de 13 de septiembre de 1888, que creó los tribunales provinciales de lo contencioso-administrativo y el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo integrado en el seno del Consejo de Estado (que sobrevivió hasta la Ley de 5 de abril de 1894, por la que se creó una sala de lo contencioso-administrativo en el Tribunal Supremo). Tras la Guerra Civil, la evolución se acabó con la Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que operó la plena judicialización del sistema, lo que confirmó la Ley jurisdiccional de 13 de julio de 1998. Así, sólo se puede hablar realmente de jurisdicción contencioso-administrativa a partir de la Ley de 13 de septiembre de 1888, porque se trataba de una jurisdicción delegada, mientras que en Francia la jurisdicción contencioso-administrativa ya existía desde el 17 de febrero de 1800,3 fecha de creación de los consejos de jefaturas, y del Decreto de 11 de junio de 1806, que atribuyó al Consejo del Estado poderes contenciosos reales. El destino de estePage 13 prestigioso órgano del poder ejecutivo no ha sido tan difícil históricamente como el de la jurisdicción española. En efecto, sólo hubo después una ordenanza legislativa, la n.° 45-1708 de 31 de julio de 1945,4 que modificó la organización del Consejo de Estado, un decreto de 30 de septiembre de 19535 y una ley de 31 de diciembre de 1987,6 que crearon, respectivamente, los tribunales administrativos de primera instancia y las Cortes Administrativas de Apelación para ayudar al Consejo del Estado, que no podía tratar los asuntos en un plazo adecuado. Pero lo más relevante del Consejo de Estado francés ha sido su obra suprema y original: el famoso recurso por exceso de poder. Ese recurso había sido desarrollado para proteger al administrado del poder ejecutivo, penetrando en la esfera discrecional de la Administración.

El derecho administrativo francés conoce en particular de la división entre el recurso por exceso de poder y el recurso de plena jurisdicción, lo que no existe en el derecho administrativo, español porque sólo existe el recurso contencioso-administrativo entendido de manera unitaria. Pero el punto común entre ambos recursos reside en la manera de filtrarlo para que sea instruido y admitido por la jurisdicción contencioso-administrativa. Las condiciones de admisibilidad de la acción en justicia, en el derecho administrativo español, se conocen bajo la voz general legitimación,y se divide entre legitimación activa y pasiva, distinción que no existe de tal forma en el derecho administrativo francés. Así, el traductor jurídico cuya ética le impone entregar traducciones fieles y conformes se enfrenta a un problema jurídico muy difícil si no tiene carrera jurídica complementaria en derecho procesal comparado.

Por lo tanto, ¿la voz legitimación, en materia de derecho procesal administrativo, puede traducirse al francés por una palabra única que refleje la ambivalencia del concepto español?

La definición histórica del concepto de legitimación (I) induce a traducirlo al francés por la voz recevabilité (II).

I La definición histórica del concepto de legitimación

Desde el siglo XIX hasta la Ley de 27 de diciembre de 1956, no existe la voz legitimación sino su concepto implícito (A), pero desde después de di-Page 14cha Ley hasta hoy, esa palabra ha permanecido constantemente en la lingüística jurídica (B).

A) Del siglo XIX hasta la Ley de 27 de diciembre de 1956: la existencia del concepto implícito de legitimación

Durante el siglo XIX, el concepto de legitimación no existía si no se identificaban claramente las partes del proceso administrativo.

En efecto, entre el sistema reductor de la Constitución de Cádiz de 1812 y 1837, la admisión de las demandas depende de la índole gubernativa o contencioso-administrativa del acto administrativo impugnado: los tribunales sólo pueden conocer de la materia contencioso-administrativa y no gubernativa. Sin embargo, el asunto gubernativo se vuelve contenciosoadministrativo cuando el actor perjudicado invoca un derecho vulnerado en su demanda ante la jurisdicción constitucionalmente competente.7 En la misma época, en Francia, existía tal conversión por un derecho vulnerado, pero la decisión de 4 de mayo de 1826 (Landrin) del Consejo de Estado consagró la emergencia del recurso de anulación en materia puramente gubernativa.8 En efecto, sólo se necesitaba la violación de un interés personal y directo,9 porque es únicamente «la conjunción entre los intereses de la potencia pública y los de las personas privadas la que fundamenta la admisibilidad del recurso por exceso de poder».10 El interés para actuar inducía la calidad para actuar ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por eso las sentencias se referían raramente a la calidad para actuar.11

En España, a partir de la Ley de 2 de abril de 1845, los asuntos se han vuelto puramente gubernativos cuando, particularmente, un demandante sólo prueba un mero interés vulnerado12 y no un derecho subjetivo.

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Así, se legitimó implícitamente al demandante esencialmente cuando se vulneró un derecho subjetivo suyo, hecho que impone al tribunal la admisión de su demanda, aunque el acto administrativo impugnado pertenezca a la esfera gubernativa.

El demandante puede ser un particular que actúa por sí mismo o una administración pública o una corporación de derecho privado o público. Así, en los litigios administrativos, sea un particular que se opone contra otro, respecto a la obligación de la Administración, a otorgar un acto administrativo, o sea un particular contra la Administración u otra corporación dependiente de aquélla, o sea una corporación contra la Administración, o sea dos corporaciones o establecimientos públicos.13 La Administración también puede actuar contra un particular.14 De todos modos, la presencia de la Administración en el proceso es obligatoria, sea cual sea su forma, como demandante o demandada.15

Es lo que se prevé en los artículos 21 del Reglamento de procedimiento ante los consejos provinciales (Real decreto de 1 de octubre de 1845) y 50 del Reglamento del Consejo Real (Real decreto de 30 de diciembre de 1846).

Por lo contrario a la Administración central, cuya memoria siempre se admite, el particular debe obtener dos decisiones administrativas favorables para actuar ante el tribunal: una decisión de denegación del objeto de la demanda dictada por la administración competente (el acto previo) y otra arbitraria de esta misma respecto a la admisión de la demanda ante el Consejo Provincial o el Consejo Real (remisión).16

Así, la acción judicial pueden ejercerla las personas que tienen derechos o intereses lesionados que sea por el acto de la administración gubernativa o su inactuación respecto a la expedición del acto previo o por el incumplimiento de sus deberes legales. La acción puede ejercerla también aquel que no logra hacer ejecutar efectivamente una decisión favorable a laPage 16 protección de sus derechos, condenando al demandante, pero sin que se impugne un acto administrativo particular.17

Por lo tanto, se admite la demanda si se administran las pruebas de un acto administrativo, un derecho lesionado y vulnerado,18 la preexistencia de ese derecho.19 Sin embargo, se controvierten esos requisitos porque la noción de derecho subjetivo está muy difuminada, y pasa a un segundo plano, mientras que se exige, en primer lugar, un acto administrativo previo y lesivo.20

Entonces, antes de 1888, en la práctica, se legitimaba al demandante sólo por un derecho subjetivo vulnerado, mientras que en Francia, bajo el Segundo Imperio, todo acto administrativo podía impugnarse gracias al recurso por exceso de poder, individualizado por el Decreto de 2 de noviembre de 1864 y admitido si existiera un interés directo, nacido y actual. Inspirándose en la emancipación de los requisitos objetivos del recurso por exceso de poder francés, el derecho administrativo siguió esta evolución fundamental.21

Sin embargo, la Ley Santa María de Paredes de 13 de septiembre de 1888 introdujo las excepciones dilatorias en el proceso administrativo (artículo 46) como particularmente la falta de personalidad en el actor o en su representante y en el demandado.22

El Reglamento general de 29 de diciembre de 1890 para la ejecución de la Ley sobre el ejercicio de la jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de septiembre de 1888 confirmó aquélla precisando en su artículo 311: «Se entenderá que existe falta de personalidad en el actor o en el demandado, cuando careciesen de las cualidades necesarias para comparecer ante el tribunal, según el artículo 248 de este Reglamento, o cuando no acrediten el carácter o representación con que reclamen.»23 Y el artículo 248 disponía que «Sólo podrán comparecer ante el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo los que estén en pleno ejercicio de sus derechos civiles.»24

La Ley de 22 de junio de 1894 sobre el ejercicio de la jurisdicción contencioso-administrativa en su artículo 46, copió sustancialmente el contenido de la Ley de 1888 respecto a la falta de personalidad, pero impuso en su artículo 48 que se pudiera completar esa falta en un plazo dePage 17 tres días. Los artículos 248 y 311 del Reglamento de 22 de junio de 1894 permanecieron intactos a los del Reglamento de 1890. Pero, por lo contrario a la Ley de 1888, la falta de personalidad se volvió una mera excepción, porque no se refería al fondo de la litis por no ser perentorias por su índole.25

Esta creación de vanguardia de la falta de personalidad en el actor y el demandante empezó a plantear errores procesales por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa.

En efecto, esta excepción versaba sobre la capacidad, como lo indicaba claramente el artículo 248, que trataba del «pleno ejercicio de sus derechos civiles», es decir, que la falta de personalidad podía proceder cuando el demandado o el demandante no gozaban de sus derechos por sufrir incapacidad civil, regulada por el código civil, como la menoría, las enfermedades mentales, la incapacidad de la mujer casada, etc. Por lo tanto, la jurisprudencia tuvo que precisar lo que correspondía a la falta de acción y a la falta de personalidad.

Según el artículo 311 del Reglamento, la falta de personalidad nace exclusivamente de tres motivos: falta de capacidad para comparecer en juicio, carencia del concepto o representación que el demandante se atribuye, insuficiencia o ilegalidad del poder utilizado para recurrir.26 La falta de acción afecta a la existencia del derecho alegado, y la de personalidad a la cualidad del litigante para comparecer en juicio o a la representación que en él se atribuya;27 no debe confundirse la falta de acción con la de personalidad.28 Así, la falta de acción se regula por el artículo 1 de la Ley de 1894, duplicado del de la Ley de 1888 que impone que «el recurso contencioso-administrativo podrá interponerse por la Administración o por particulares contra las resoluciones administrativas que reúnan los requisitos siguientes: 1° - Que causen estado; 2° - Que emanen de la Administración en el ejercicio de sus facultades regladas; 3° - Que vulneren un derecho de carácter administrativo establecido anteriormente en favor del demandante por una ley, un reglamento u otro precepto administrativo».29 Por lo tanto, la falta de acción resulta del incumplimiento del requisito tercero de di-Page 18cho artículo, hecho que se sanciona por la incompetencia de la jurisdicción contencioso-administrativa y no por impersonalidad del recurrente. El concepto de legitimación hasta la Ley de 1956 se regula implícitamente por el artículo 1 de la Ley de 1894 y se resume así: se legitima a aquel que tiene una acción nacida por la violación de un derecho administrativo preexistente mediante un acto administrativo que causa estado y emanado de los poderes reglados de la Administración.

Sin embargo, en muchas decisiones se confunden claramente la falta de personalidad y la falta de acción: la jurisdicción contencioso-administrativa ya reconoció o denegó «la personalidad» por motivos no especificados en el artículo 311 del Reglamento, y que en rigor se referían a la «acción», y la falta de personalidad ya era acogida por «falta de acción y personalidad» sin distinción.30

La Ley de 1956 quiso evitar ese error técnico grave aislando y creando el concepto de legitimación, concepto cuya permanencia ha permanecido constante en la lingüística jurídica.

B) El nacimiento del concepto de legitimación gracias a la Ley de 27 de diciembre de 1956 y su permanencia constante en la lingüística jurídica

Respecto a las partes, los motivos de la Ley de 27 de diciembre de 1956 indican que «la ley matiza con la debida exactitud que la concurrencia de un interés o de la titularidad de un derecho son simplemente los elementos que constituyen la legitimación de la parte actora, y no, como erróneamente se ha entendido muchas veces, las condiciones de procedencia de las pretensiones deducidas, ni de los presupuestos de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa».31

Así, la Ley de 27 de diciembre de 1956 aclara e impone que la legitimación se refiera a la admisión o admisibilidad de la demanda antes de analizar el fondo de las pretensiones, lo que significa que se rechaza la demanda del recurrente no legitimado sin saber si hubiera ganado o no el juicio por sus pretensiones. Además, la incompetencia de la jurisdicción contencioso-administrativa no es la sanción de una falta de legitimación sino una desestimación del tipo de pretensiones tras un análisis del objeto de la demanda. Por eso, la legitimación no es un requisito de fondo del litigioPage 19 sino un requisito procesal previo,32 como indica el artículo 82.b. de dicha Ley, imponiendo la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por un demandante no legitimado y no la desestimación.

Sin embargo, la originalidad de la Ley de 1956 reside también en la separación entre la legitimación activa y la pasiva.33

La legitimación activa se divide según el objeto de la demanda. Si el actor (los particulares o la Administración) solicita la anulación de un acto administrativo tendrá que administrar la prueba de un interés directo (artículo 28.1), ya reclamado en la legislación local desde hace unos 30 años.34 Si el demandante solicita además el reconocimiento y el restablecimiento de su situación jurídica individualizada sólo se legitimará si es titular de un derecho derivado del ordenamiento jurídico que ha sido infringido por el acto administrativo impugnado (artículo 28.2). Esta separación parece corresponder a la dicotomía francesa recurso por exceso de poder / recurso de plena jurisdicción.35 Así, no se legitimarán ni los órganos de la propia Administración que dictaron el acto impugnado ni a los particulares que actúen como mandatarios o meros agentes de la misma (artículo 28.4).

Por otro lado, la legitimación pasiva define aquel que puede ser demandado. Entonces, podrá ser parte demandada: tanto la Administración cuyo acto se impugnó, las personas que beneficiaron de derechos concedidos por éste (artículo 29.1), como la corporación o institución que lo aprobó o que ejerció la fiscalización (artículo 29.2) contra el acto no aprobado, o «los colegios oficiales, sindicatos, cámaras, asociaciones y demás entidades constituidas legalmente para velar por intereses profesionales o económicos determinados estarán legitimados, como parte, en defensa de estos intereses o derechos» (artículo 32). Por lo tanto, la existencia de la legitimación activa y pasiva condiciona la admisibilidad de la demanda.

Con el artículo 23.a de la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958 se operó un primer cambio: una instancia sólo podía solicitarla un interesado, es decir, un titular de derechos o intereses legítimos.36

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Sin embargo, el artículo 24 de la Constitución de 1978 permitió a la jurisprudencia que eliminara el carácter directo del interés requerido,37 como ya se había hecho en Francia desde el principio del siglo XX.38

El artículo 19 de la Ley de 13 de julio de 1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, sólo impuso un derecho o un interés legítimo. Por ende, la legitimación por el interés legítimo absorbió la legitimación por el derecho porque permitió sancionar cualquier infracción al ordenamiento jurídico (artículo 70.2).

Según la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, el interés legítimo es aquel que procura cualquier forma de beneficio a favor del demandante en caso de estimación del recurso que interpuso.39 El interés puede ser colectivo, personal o afectar sólo a una parte de los miembros de un ente. Tiene que ser actual, no solamente futuro y probable. La legitimación por el interés prevista anterior y únicamente para los actos administrativos tiene desde ahora un ámbito general: se aplica para todas las disposiciones generales impugnadas sin que se requieran requisitos suplementarios para las personas físicas o naturales. También ha desaparecido la exigencia de requisitos especiales de legitimación para solicitar el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y las medidas para su pleno restablecimiento: el artículo 31 se aplica a todos los que tienen derecho o interés.40

Así, como el interés constituye un elemento de la legitimación, ésta tiene que traducirse al francés por la voz recevabilité (‘admisibilidad’).

II La traducción al francés del concepto de legitimación por la voz recevabilité

En el derecho administrativo francés, la admisibilidad (recevabilité) de los recursos contencioso-administrativos tiene el mismo ámbito que la palabra legitimación (A), pero con un sentido más amplio, hecho que induce a traducirla al francés únicamente por esta voz (B).

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A) La recevabilité de los recursos contencioso-administrativos franceses: noción de mismo ámbito que el concepto de legitimación

La doctrina francesa del siglo XIX define claramente que la solución de un litigio jurídico depende de un examen de la admisibilidad (recevabilité) y del fondo. Existe un examen de la admisibilidad, porque en el momento en que el juez descubre una falta de acción se declara la inadmisibilidad del recurso sin análisis del fondo de la litis: la falta de acción puede resultar particularmente, en materia de recurso por exceso de poder, de la carencia obligatoria de la índole administrativa del acto impugnado, de la falta de calidad del demandante (el demandante debe justificar un interés personal y directo), de la infracción a las formas y plazos,41 de la existencia de otro recurso jurisdiccional directo y paralelo que impida que el acto administrativo surta efectos como si fuera anulado (excepción de recurso paralelo),42 o en materia de recurso de plena jurisdicción, de la carencia de un derecho vulnerado. Sin embargo, se plantean problemas terminológicos respecto a las condiciones de legitimación de los demandantes que actúan por el recurso de exceso de poder. En efecto, las nociones de calidad para actuar e interés se distinguieron rápidamente después del siglo XIX. Durante este siglo, la necesidad de una calidad para actuar se deduce del interés personal sin que aquélla sea un requisito reclamado.43 Así, se dice admitida una demanda o pretensión que debe ser analizada judicialmente sin que existan excepciones.44 Pero, ya durante el siglo XIX, se pone de manifiesto que el recurso por exceso de poder es un recurso objetivo y, por lo tanto, la admisibilidad de dicho recurso no se condiciona por el hecho de que el demandante se prevalga de un derecho vulnerado como indicó claramente Laferriere en 1888: «Si se hubiera exigido, para la admisibilidad del recurso por exceso de poder, que la parte se prevaleciera de un derecho contra el acto administrativo impugnado, se habría abierto en realidad este recurso sólo contra los actos que hubieran lesionado los derechos preexistentes.Page 22 Los que sólo vulneraran intereses se habrían escapado del recurso, aunque se habrían dictado por incompetencia o vicio de forma.»45

Pero la jurisprudencia del siglo XX sólo impide un interés personal, eliminando el interés directo.46 Así, en su Sentencia de 29 de marzo de 1901, Casanova, el Consejo de Estado francés interpreta de manera amplia el interés personal y directo, porque admite que un contribuyente puede impugnar un acuerdo municipal: «Considerando que el acuerdo impugnado tiene como objeto la inscripción de un gasto en el presupuesto del municipio de Olmeto; que los recurrentes, contribuyentes de este municipio, tienen interés, por esta calidad, para mandar declarar este acuerdo nulo de derecho y que son así partes interesadas, en el sentido del artículo 65 de la Ley antes citada de 5 de abril de 1884».47 Por lo tanto, por la sentencia Casanova, el Consejo de Estado admitió que un contribuyente de una entidad local puede por esa calidad impugnar decisiones que generarán consecuencias respecto al patrimonio de dicho ente.

Se eliminan también la excepción de recurso paralelo48 y la prueba de un derecho preexistente:49 un mero interés basta50 y bastará hasta hoy. La idea fundamental es que el recurrente debe tener interés para que desaparezca del ordenamiento jurídico un acto cuyos efectos le causan un perjuicio.51 Además, salvo en el caso de un interés colectivo, no se necesita la calidad para actuar, porque se induce automáticamente por la existencia del interés personal. Así lo indicó el comisario del Gobierno52 Thery ante el Consejo de Estado: «Para justificar un interés confiriendo calidad para actuar mediante un recurso por exceso de poder, el justiciable debe establecer que el acto impugnado le afecta de manera suficientemente especial,Page 23 cierta y directa.»53 Por lo tanto, el interés absorbe normalmente la calidad para actuar. La admisibilidad (recevabilité) del recurso por exceso de poder sólo depende del interés y de la índole administrativa del acto impugnado, mientras que el recurso de plena jurisdicción depende de la prueba de un derecho vulnerado.54

En efecto, el recurso de plena jurisdicción sólo sirve para proteger los derechos subjetivos del autor de la demanda. Algunos autores franceses critican la idea según la cual existe una diferencia de implicación del recurrente entre el recurso de exceso de poder y de plena jurisdicción.55 Sin embargo, el comisario del Gobierno Le Chatelier confirma que la jurisprudencia del Consejo del Estado sólo condiciona la admisibilidad del recurso de plena jurisdicción a la prueba de un derecho vulnerado: «Como es sabido, la materia de la plena jurisdicción exige más que un mero interés para reconocer la admisibilidad de la acción, es decir, la existencia de un derecho lesionado.»56 Pero varios autores no quieren reconocer que es necesaria la existencia de un derecho subjetivo para que se admita el recurso de plena jurisdicción. En efecto, según ellos, la justificación de un derecho subjetivo vulnerado se relaciona únicamente con el examen del fondo del recurso y no con su admisibilidad,57 porque «esta exigencia forma parte del objeto del proceso y de la pretensión del recurrente en los que se encuentra casi estructuralmente limitada», mientras que en lo contencioso-objetivo, el interés es un requisito procesal «bajo la forma de exigencia propia, suplementaria, o más precisamente prejudicial».58

Por lo tanto, de lo antes dicho resulta que en materia de recurso por exceso de poder, la legitimación del recurrente depende sobre todo de su interés para solicitar la anulación del acto administrativo impugnado, mientras que el demandante sólo necesita justificar un derecho vulnerado en materia de recurso de plena jurisdicción. Por analogía, las diferentes leyes jurisdiccionales desde la de 1956 fundamentaron la legitimación activa so-Page 24bre la existencia de un interés o un derecho vulnerado. Entonces, se puede concluir fácilmente que el ámbito de la noción de legitimación corresponde al de la noción francesa de recevabilité (admisibilidad).

Sin embargo, hay que notar que la noción de legitimación sólo afecta a la persona del recurrente y no a la demanda en sí misma, mientras que la noción de recevabilité tiene un doble ámbito, porque afecta y se emplea tanto para el recurrente como para la demanda o pretensión. De todas formas, si la noción de recevabilité es más amplia porque absorbe las nociones de legitimación del recurrente y admisibilidad de la demanda, la voz legitimación no puede traducirse al francés por otra palabra.

B) La recevabilité: única posibilidad de traducción al francés de la voz legitimación

Autores o investigadores de derecho administrativo de renombre pueden encontrarse, en la doctrina jurídica tanto francesa como española, con varios problemas de traducción de la palabra legitimación, porque la traducen tanto por qualité à agir (calidad para actuar),59 como por légitimation (legitimación en el sentido del derecho de la filiación legitima); ello puede generar problemas de traducción en cuanto a la legitimación pasiva.

Primero, en España, los prestigiosos autores E. García de Enterría y T. R. Fernández, en sus obras, tradujeron la palabra legitimación por la voz qualité à agir.60 Esta traducción al francés no es correcta y puede ser criticada por varias razones. En el derecho administrativo francés, la qualité à agir (calidad para actuar) es una noción bastante complicada para ser entendida de manera clara. En efecto, la jurisprudencia francesa emplea dos expresiones diferentes, interêt à agir (interés para actuar) y qualité à agir (calidad para actuar): es decir, la calidad del recurrente le confiere interés para actuar en anulación, el recurrente establece un interés que le confiere calidad para actuar. En el primer sentido, el concepto qualité à agir designa la pertenencia del interesado a una categoría objetivamente definida que le autoriza a contestar los actos que vulneran los intereses de personas de tal categoría. En tal caso, el juez indica que el recurrente tiene calidad induciendoPage 25 interés para actuar por exceso de poder61 cuando justifica que el acto influye sobre la situación del recurrente de manera suficientemente especial.62 La calidad para actuar se vuelve en tal caso en un elemento perfectamente objetivo, que corresponde a un tipo de interés.63 Como indicó el comisario del Gobierno CHENOT: «No es necesario que el interés sea propio y especial al recurrente, sino que debe pertenecer a un ámbito en el que la jurisprudencia ha admitido entidades cada vez más llenas de interesados, sin hacerla crecer, sin embargo, hasta las medidas de la comunidad nacional.»64 Así, por ejemplo, los contribuyentes locales y provinciales,65 los usuarios de los servicios públicos66 tienen calidad que induce al interés para actuar por exceso de poder contra los actos dictados por tales entidades.

En un segundo sentido, el juez administrativo verifica si el recurrente tiene interés confiriéndole calidad para solicitar la anulación del acto impugnado.67 Este tipo de razonamiento se encuentra a menudo en materia de derecho urbanístico. El juez admite la demanda de un recurrente que vive dentro o cerca de la construcción cuya licencia para construir se impugna, porque tiene un interés que le confiere calidad para actuar.68 Así, la determinación y apreciación del interés resultan de «un gran empirismo de la jurisdicción administrativa»,69 salvo cuando el interés es legal.70

Así, la calidad para actuar no corresponde en todos los casos al interés. Por lo tanto, la traducción al francés de la palabra legitimación por qualité à agir es incorrecta porque la calidad para actuar sólo es un componente dePage 26 la admisibilidad (recevabilité) del recurso por exceso de poder y no es la existencia de esta calidad la que genera por sí sola la admisibilidad de dicho recurso: se necesita también que el acto sea administrativo y en otros casos que el interés exista previamente para que confiera calidad al recurrente. Por tanto, la voz recevabilité parece la única correcta y pertinente para traducir la palabra legitimación.

Sin embargo, algunos investigadores franceses,71 la mayoría de los autores de los diccionarios bilingües o jurídicos72 y profesionales especializados73 traducen la palabra legitimación al francés por légitimation. En el derecho francés, légitimation es una palabra que pertenece al ámbito del derecho civil y se define como el «favor de la ley por el cual un hijo natural adquiere para el futuro la condición de hijo legitimo».74 Por lo tanto, la légitimation corresponde a la voz española legitimación en el sentido que le confiere el derecho civil de la familia y no el derecho administrativo. Entonces, es un grave error tanto desde el punto de vista conceptual como lingüístico, porque en francés dicha traducción no tiene ningún sentido en materia de derecho administrativo.

Además, se plantea un problema todavía más importante: la traducción de la noción de legitimación pasiva, consagrada a partir de la Ley jurisdiccional de 1956, de vanguardia respecto a la creación de tal concepto. En efecto, el artículo 82 de la Ley jurisdiccional de 1956 y el artículo 69 de la Ley jurisdiccional de 1998 disponen que «La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en los casos siguientes: a) Que se hubiere interpuesto ante un tribunal que carezca de jurisdicción, por corresponder el asunto a otra jurisdicción; b) Que se hubiere interpuesto por persona incapaz, no representada debidamente o no legitimada.»

El legislador indica claramente aquí que el juez tiene que declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo cuando una persona no legitimada ha interpuesto dicho recurso. En otras palabras, se pro-Page 27nuncia la inadmisibilidad del recurso cuando el demandante carece de legitimación activa. Entonces, no parece que, en caso de falta de legitimación pasiva, el recurso sea inadmitido, porque las leyes jurisdiccionales sólo trataron de la inadmisibilidad de la demanda interpuesta por el demandante no legitimado. Sin embargo, en caso de falta de legitimación pasiva, la jurisdicción contencioso-administrativa se declarará incompetente por corresponder el asunto a otra jurisdicción. Por lo tanto, la falta de legitimación pasiva induce a la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo y no a su desestimación.

Entonces, tanto la legitimación activa como la pasiva afectan a la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo. En el derecho administrativo francés no existe el concepto de legitimación pasiva. En efecto, sólo la materia del asunto puede generar la incompetencia de la jurisdicción administrativa, porque la parte demandada es siempre la Administración. Así, por ejemplo, asuntos que tratan de la gestión de los bienes privados de una entidad pública, de un contrato privado, de un servicio público industrial y comercial, de policía judicial, impiden la jurisdicción de los tribunales civiles o penales. Sin embargo, si la legitimación activa y la inadmisibilidad se traducen al francés por la misma palabra recevabilité, entonces la legitimación pasiva que produce también la inadmisibildad, en su caso, del recurso contencioso-administrativo, como la legitimación activa, tiene que traducirse por la voz recevabilité. Desde luego, desde el punto de vista del derecho administrativo español, no hay que olvidar que la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo se refiere a la sentencia (que rechaza la demanda por falta de un requisito procesal, sin analizar ni pronunciarse sobre el fondo del asunto), mientras que la legitimación es un requisito procesal previo, necesario para la existencia de la acción y «un presupuesto de una sentencia sobre el fondo del litigio», que afecta a la persona del demandante o del demandado porque comprende las apariencias de relación de cada una de las personas parte en concreto, con el objeto material y jurídico de cada proceso en concreto.75 Pero esta distinción entre admisibilidad y legitimación no existe en el derecho administrativo francés, que sólo analiza de manera pragmática los componentes de la legitimación (en el sentido jurídico español) del demandante para saber si debe admitirse o no el recurso, enPage 28 primer lugar, y si una vez superada esta fase de admisibilidad del recurso interpuesto se tiene, en segundo lugar, que estimar o no el recurso en el fondo. De esta manera se instruyen, de oficio, los asuntos por las jurisdicciones administrativas del fondo (tribunales administrativos y cortes administrativas de apelación), pero no aparece nunca en los fallos en caso de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo. La única jurisdicción que procede con dos sentencias (una sentencia sobre la inadmisibilidad y otra, en su caso, sobre el fondo), que corresponden a esas dos etapas, es la del Consejo del Estado francés cuando se ha interpuesto ante él un recurso de casación.76 Para ello, el derecho administrativo español creó el concepto específico de legitimación para calificar el conjunto de los requisitos procesales para obtener una sentencia sobre el fondo del litigio, concepto que no existe en el derecho francés. Sin embargo, en la práctica, en ambos derechos administrativos, el juez tiene que determinar e indicar los elementos que permiten justificar la inadmisibilidad del recurso interpuesto. Por ende, la etapa del razonamiento que consiste en declarar la no legitimación del recurrente sólo sirve para inducir la inadmisibilidad del recurso. Es por ello que el derecho administrativo francés no inventó un concepto de legitimación, ya que le bastaba con calificar, en su caso, los elementos que fundamentarían la inadmisibilidad del recurso y aplicaba la voz inadmisibilidad tanto a las personas no legitimadas como al recurso.

Conclusión

En el derecho administrativo francés no existe un concepto de legitimación, por lo que el juez sólo analiza los elementos que permiten declarar la inadmisibilidad del recurso como la inexistencia del interés o calidad para actuar. La voz recevabilité (admisibilidad) absorbe tanto el concepto bivalente de legitimación como la noción de admisibilidad. Por ello, la palabra legitimación sólo puede traducirse al francés únicamente por la voz recevabilité, porque el derecho francés tiene una interpretación monista de la legitimatio ad causam. Entonces, el derecho administrativo español es más preciso desde un punto de vista lingüístico que el derecho francés, pero, de hecho, el concepto de legitimación habría podido suprimirse (como en el derecho francés), porque su interés y su valor dependen únicamente de la posibilidad de pronunciar la inadmisibilidad del recurso yPage 29 para que no se limiten los casos de inadmisibilidad. La evolución histórica del recurso contencioso-administrativo español pone de manifiesto que el concepto de legitimación ya había surgido, de hecho, antes de su consagración legal en 1956.

Por eso, puede entenderse fácil e inmediatamente la necesidad de haber forjado un concepto tal en el derecho español: para plantear de manera muy clara que los elementos de la legitimación versaban sobre la admisibilidad del recurso y no sobre el fondo del litigio, como ha impuesto la jurisprudencia inestable desde el siglo XIX, es decir, para que los tribunales no inventaran, como se hizo en Francia, otros requisitos de inadmisibilidad del recurso gracias al silencio de la ley, que protegía así de manera absoluta a los justiciables.

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Abreviaciones

AJDA: Actualité Juridique du Droit Administratif ; CE: sentencia del Consejo de Estado; CL: Colección Legislativa; D.: Dalloz; Rec.: Recueil Lebon; RDP: Revue de Droit Public; RR.DD.SS.: reales decretos sentencias.

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[1] Cornu, G., Linguistique juridique, Domat Droit privé, Montchrestien, 1990, p. 20.

[2] Betancor Rodríguez, A., El acto ejecutivo: origen y formación de una categoría central del derecho administrativo, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1992, p. 115.

[3] 28 pluviôse an VIII.

[4] Journal Officiel, «Lois et Décrets», 1 de agosto de 1945, p. 4770.

[5] Ibid., 1 de octubre de 1953, p. 8593.

[6] Ibíd., 1 de enero de 1988, p. 7.

[7] Artículo XXIII, capítulo III del Decreto cclxix de 23 junio de 1813.

[8] Esteban, P., Le contentieux de l’urbanisme du XVIIIe siècle à nos jours, tesis, París II, 2004, p. 105.

[9] Esteban, P., op. cit., pp.102-107; Esteban, E., Le permis de construire du XVIIIe siècle à nos jours, Tesis, París II, 2004, pp. 241-242.

[10] Burdeau, F., Histoire du droit administratif, puf, 1995, p. 173.

[11] Chauveau, A., Principes de compétences et de juridiction administratives, París, 1841-1844, t. i, p. 83.

[12] Oliván, A., De la administración pública con relación á España, Madrid, 1843, pp. 194 y 228; Posada Herrera, J. de, Lecciones de Administración, Madrid, 1843, p. 261; Peláez del Pozo, J., Tratado teórico-práctico de la organización, competencia y procedimientos en materias contencioso administrativas, Madrid: D. B. González, 1849, p. 25. Colmeiro, M., Derecho administrativo español, Madrid, 1ª ed. 1850, t. II, p. 221; Díaz de Ufano y Negrillo, J., Tratado teórico-práctico de materias contencioso administrativas en la Península y ultramar, Madrid: Manuel Minesa, 1866, p. 59.

[13] Peláez del Pozo, J., Tratado teórico-práctico de la organización, competencia y procedimientos en materias contencioso administrativas, Imprenta D. B. González, Madrid, 1849, pp. 126, 127 y 166.

[14] Por ejemplo, un alcalde puede actuar contra particulares: RR.DD.SS, 16 de febrero de 1848, C.L., t. IV, n.° 18; 15 de octubre de 1849, ibid.,n.° 26-87; 24 de octubre de 1849, ibid., n.° 29-90; 7 de diciembre de 1849, ibid., n.° 34-95; 25 de febrero de 1850, ibid., n.° 2-97.

[15] Parada Vázquez, J. R., «Privilegio de decisión ejecutoria y proceso contencioso», RAP, 1968, n.° 55, p. 75.

[16] Fernández Torres, J. R., La formación histórica de la jurisdicción contencioso administrativa (1845-1868), ed. Civitas, 1998, pp. 411 y 431.

[17] Ibid., p. 412.

[18] Sentencia del Consejo Real y de Estado de 30 junio de 1847, C.L., t. VII, n.° 1.

[19] Aráosla, L., Enciclopedia Española de Derecho y Administración ó Nuevo Teatro Universal de la Legislación de España é Indias, Madrid: Rius y Rosell - J. Morales, 1848-1872, voz Actos administrativos, p. 327.

[20] Fernández Torres, J. R., op. cit., p. 372.

[21] Esteban, P., op. cit., pp. 111-113.

[22] Gaceta de Madrid, 14 de septiembre de 1888, n.° 258, p. 775.

[23] Gaceta de Madrid, 31 de diciembre de 1890, n.° 365, p. 1011.

[24] Ibid., p. 1010.

[25] Martínez Alcubilla, M., Diccionario de la administración española: compilación de la novísima legislación de España en todos los ramos de la administración pública, Madrid: Administración, 1925, voz Jurisdicción contencioso administrativa, p. 402, nota n.° 43.

[26] Autos y sentencias de 8 de febrero de 1889; 30 de noviembre y 22 de diciembre de 1899; 4 de enero de 1908; 3 de mayo de 1915: ibid., p. 472, n.° 130.

[27] Sentencias de 31 de mayo, 9 de octubre y 2 de diciembre de 1912: ibid.

[28] Sentencia de 26 de junio de 1918: ibid.

[29] Ibid., p. 395.

[30] Ibid., n.° 131 y 132.

[31] boe, 28 de diciembre de 1956, n.° 363, p. 8140.

[32] González Pérez, J., Derecho procesal administrativo, Madrid, 1957, vol. II, p. 224.

[33] Ya se había consagrado tal separación en la doctrina pero sin referirse a los conceptos de legitimación activa y pasiva: González Pérez, J., La pretensión procesal administrativa, RAP, 1952, n.° 12, p. 107.

[34] Artículos 253 §2 2° del Estatuto municipal de 8 de marzo de 1924; 14 del Reglamento de obras y servicios municipales de 14 de julio de 1924; 223b de la Ley municipal de 31 octubre de 1935; 386. 3b de la Ley de régimen local de 16 de diciembre de 1950.

[35] Courbe-Courtemanche, N., Les recours contre les actes administratifs en droit espagnol, tesis, París, 1958, p. 231; García de Enterría, E., Fernández, T. R., Curso de derecho administrativo II, ed. Civitas, 1999, p. 609.

[36] Nueva Enciclopedia jurídica, Barcelona, 1958, t. XIII, voz Instancia, p. 2.

[37] Ibid., p. 606.

[38] La jurisprudencia del Consejo de Estado francés impuso a partir del principio del siglo XX sólo un interés personal sin que fuera directo y admitió que los sindicatos y asociaciones podían defender el interés de uno de sus miembros sin justificar un interés colectivo: Esteban, P., op. cit., pp. 125-126.

[39] Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de julio de 1972 ; 15 de septiembre de 1997; 6 de marzo de 1997; sentencias del Tribunal Constitucional de 17 de octubre y 30 de noviembre de 1982 ; 11 de junio de 1983: ibid., p. 607.

[40] Ibid., p. 609.

[41] Hauriou, M., Précis de droit administratif et de droit public général à l’usage des étudiants en licence et en doctorat èssciences politiques, París: L. Larose, 1900, 4ª ed., pp. 292-305.

[42] Sentencia del Consejo de Estado (ce) de 30 de abril de 1875, Marchal: Burdeau, F., Histoire du droit administratif : de la Révolution au début des années 1970, puf, 1995, p. 248.

[43] Hauriou, M., op. cit., pp. 287-288.

[44] Chabrol-Chameane, E., de, Dictionnaire de la législation usuelle, Paris : Administration de la législation française, 1845, t. i voz Fins de non-recevoir; voz Exceptions; t. II, voz Recevable.

[45] Laferriere, E., Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, t. II, 1888, París, p. 406.

[46] Landon, P., Histoire abrégée du recours pour excès de pouvoir des origines à 1954, lgdj, 1962, p. 24.

[47] Long, M. et al., Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 1996, 11ª ed., n.° 8, pp. 47-48.

[48] Esteban, P., op. cit., p. 126.

[49] ce, 27 de enero de 1954, Syndicat des marchands du Carreau du Temple, rec. p. 55.

[50] ce, 18 de marzo de 1904, Savary; 1 de junio de 1906, Alcindor: Burdeau, F., op. cit., p. 261.

[51] Mignon, M., «Une évolution inachevée : la notion d’intérêt ouvrant le recours pour excès de pouvoir», D. 1953. chr. 121; Lalignant, M., «La notion d’intérêt pour agir et le juge administratif», RDP 1971. 43; Lebreton, G., «L’intérêt à agir partiel», rfda. 1988.923.

[52] El comisario del Gobierno francés es más o menos el equivalente al abogado del Estado español: tiene el papel de un fiscal que emite un dictamen sobre el litigio sin que ése vincule a los jueces.

[53] Thery, J., conclusiones de la Sentencia: ce, sect., 28 de mayo de 1971, Damasio, rec. 391.

[54] Fanachi, P., Le procès administratif, puf, Que sais-je, 1993, pp. 62-63.

[55] Chapus, R., Droit du contentieux administratif, 9ª ed., Montchrestien, 2001, p. 420, n.° 563; Sandevoir, P., Répertoire de contentieux administratif, Dalloz, 1983-…, t. III, n.° 120, voz Recours de pleine juridiction.

[56] Le Chatelier, G., conclusiones bajo: ce, Ass, 26 de junio de 1992, Monnier-Besombes, rec. p. 250.

[57] Chapus, R., Droit du contentieux administratif, Montchrestien, Domat Droit Public, 11ª ed., 2004, n.° 563.

[58] Pacteau, B., Contentieux administratif, puf, 7ª ed. actualizada, 2005, p. 156, n.° 128.

[59] En nuestro artículo, hemos traducido la palabra qualité à agir por calidad para actuar y no por cualidad, porque dicha voz francesa corresponde a un cargo procesal, vincula una idea de titularidad objetiva de la acción procesal y no se relaciona con la capacidad de la persona parte.

[60] García de Enterría, E., Fernández, T. R., Curso de derecho administrativo II, Civitas, 1999, p. 613.

[61] Charlot, P, «L’actualité de la notion de ‘qualité donnant intérêt à agir’», rfda. 1996. 481.

[62] Thery, J., op. cit., rec. 391.

[63] Chapus, R., Droit du contentieux administratif, Montchrestien, Domat Droit Public, 11ª ed., 2004, n.° 569.

[64] Chenot, B., conclusiones bajo: ce, 10 de febrero de 1950, Gicquel, rec. p. 100.

[65] ce, 29 de marzo de 1901, Casanova, rec. p. 333; 27 de enero de 1911, Richemond, rec. p. 105, concl. Helbronner.

[66] ce, 21 de diciembre de 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, rec. p. 962, concl. J. Romieu; 15 de enero de 1997, Fédération nationale des associations d’usagers des transports, Droit Administratif, 1997, n.° 139 note R. Schwartz.

[67] ce, 16 de junio de 1989, Association Tours basket club, Kenneth, Morgan Barer, Frederic Piper et James Chambers, AJDA 1989. 426. chr. E. Honorat, E. Baptiste; 14 de enero de 1998, Commune de Toulon et autre, Droit Administratif. 1998. n.° 82.

[68] ce, 30 de septiembre de 1988, Société Nationale de télévision en couleur «Antenne2 », AJ 1989, p. 131, concl. D. Lévis.

[69] Gohin, O., Contentieux administratif, 3ª ed., litec, 2002, p. 218.

[70] Ibid., p. 219-220; Debbasch, Ch., Ricci, J-C., Contentieux Administratif, Dalloz, Précis, 8e ed., 2001, p. 337, n.° 322.

[71] Courbe-Courtemanche, N., Les recours contre les actes administratifs en droit espagnol, ed. Bolaños y Aguilar, Madrid, 1960, p. 44. Otros investigadores franceses en derecho no traducen la palabra legitimación, y esconden o guardan su ortografía castellana: Guillot, M. A., Le contrôle juridictionnel de l’Administration espagnole, Tesis, París, 1960, p. 80-85.

[72] García-Pelayo y Gross, R., Testas, J., Dictionnaire général : français/espagnol, espagnol/français, Larousse, 1999, voz Legitimación; Ferreras, J., Zonana, G., Dictionnaire juridique et économique : français/espagnol, espagnol/français, ed. La maison du Dictionnaire, 2000, voz Legitimación.

[73] Los traductores al francés del Diario Oficial de la Unión Europea (antes doce) C 392/1994, p. 6.

[74] Guinchard, S., et al., Termes juridiques, Dalloz, 11ª ed., 1998, voz Légitimation.

[75] Fairén Guillén, V., Teoría general del derecho procesal, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam, México, 1992, pp. 293-294. En el mismo sentido, el Diccionario de la Real Academia pone de manifiesto la necesidad de una apreciación in concreto para determinar la legitimación de una parte porque indica que la voz Legitimación procesal corresponde a una «aptitud personal […] determinada por la relación» entre la parte y el objeto del litigio.

[76] Artículo L. 822-1 del code de justice administrative (código de justicia administrativa).

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