Corrupción y delincuencia urbanística
| Autor | Bernardo Del Rosal Blasco |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Penal. Universidad de Alicante |
| Páginas | 161-177 |
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En los últimos años, en muchas regiones de nuestra geografía nacional se han puesto de manifiesto una serie de patologías que conforman lo que, ya hoy, sin ninguna duda, se ha venido en denominar como el problema urbanístico.
La descripción de esas patologías, presupuesto imprescindible para analizar sus causas e intentar ponerles remedio, no es del todo sencilla, porque, como es lógico, ni en todas esas zonas geográficas, aquéllas tienen las mismas características ni tampoco, en todos los casos, su existencia obedece a idénticas causas. Así y todo, sí creo posible exponer, en grandes líneas, cuáles son los rasgos característicos más comunes y generalizables de las manifestaciones más graves de esas patologías a las que me estoy refiriendo y, al menos en relación con algunas de esas áreas geográficas, señalar cuáles han sido sus causas posibles. Hecho ello, será el momento de indicar qué es lo que ha fallado en la prevención y corrección de tales patologías y qué se puede hacer en un futuro, incluyendo en el repertorio de remedios la función que le podría corresponder al Derecho penal.
Desde la primera Ley del Suelo de 19561, las normas que integran el Derecho urbanístico en España han ido siempre destinadas, además de a racionalizar los usos del suelo y ordenar, por tanto, la creación y el desarrollo de los asentamientos humanos en los núcleos urbanos2, a poner en el mercado tanta cantidad de sueloPage 162apto para ser urbanizado como fuera necesario para abaratar su coste y permitir, así, construir sobre él viviendas a un precio lo suficientemente asequible como para hacerlas accesibles para la inmensa mayoría de los ciudadanos3, objetivo éste que, a partir de la Constitución española de 1978, se consagra como un imperativo de la intervención pública en materia urbanística. En los últimos tiempos, además, a los objetivos de las leyes urbanísticas se ha incorporado, también, la necesidad de que cualquier desarrollo urbano atienda a los parámetros necesarios para su sostenibilidad, es decir, que el desarrollo urbano y urbanístico tenga en cuenta la conservación de unas razonables condiciones medioambientales y de preservación de los escasos recursos naturales, sin renunciar, por ello, al progreso4.
Los fenómenos que, a lo largo de nuestra Historia reciente han generado esa necesidad de suelo para la construcción de nuevas viviendas han ido varian- do con los años, de modo que las grandes migraciones del campo a las ciudades de los años cincuenta y sesenta han dado paso, en los finales del siglo XX y comienzos del siglo XXI, a nuevos fenómenos que provocan, igualmente, nuevas demandas de vivienda. Estas nuevas demandas han sido consecuencia, en unos casos, de los fuertes incrementos de población, por ejemplo, al llegar a la edad adulta los nacidos en el período del “baby boom” (1960-1976). En otros casos, la consecuencia hay que atribuírsela al desarrollo económico y el consiguiente descenso del desempleo, lo que ha permitido el acceso a la vivienda de más jóvenes que ya han accedido a su primer empleo o que ha provocado un incremento de la demanda de segundas residencias en zonas de playa o montaña. Factores determinantes también han sido el desarrollo turístico, que ha propiciado una importante demanda de vivienda por parte de la población extranjera, o la nueva conformación de los núcleos familiares y de convivencia que, por una parte, han hecho que disminuya el número de componentes de éstas o éstos o, por otra, que se demanden nuevas residencias por cónyuges divorciados o separados, sin que se deba dejar de mencionar, en los últimos años, la demanda de vivienda que generan los nuevos movimientos migratorios que están trayendo población foránea a nuestro país5.
Tras medio siglo de legislación (estatal y autonómica) y de prácticas urbanísticas en nuestro país, se puede concluir que, en efecto, es cierto que se ha conseguido liberalizar enormes cantidades de suelo en todo el territorio nacional (y,Page 163muy especialmente, en algunas zonas como, por ejemplo, Andalucía, Comunidad Valenciana, Comunidad de Madrid, Murcia, Baleares, etc.), pero no lo es menos que eso se ha producido, en muchos casos, a costa de generar un auténtico oligopolio de empresas urbanizadoras6, en el que un número muy reducido de éstas son titulares de la mayoría del suelo urbanizable, ya se haya producido ello por la vía de la adquisición directa, a bajo precio, ya a través de los mecanismos de la adjudicación de programas o actuaciones urbanísticas. No hay que ser un analista muy agudo para saber que este fenómeno oligopolístico es el caldo de cultivo ideal para la especulación y el encarecimiento de los precios del suelo y de la vivienda. Y así ha sido, de hecho, porque el precio de la vivienda no ha parado de subir en los últimos diez años, pudiéndose calificar como espectaculares los porcentajes de incremento en algunos de los períodos y en algunas zonas.
Por contra, las medidas adoptadas por las distintas Administraciones públicas, en los últimos años, para favorecer el acceso a la vivienda, en régimen de alquiler o de propiedad, de las personas integrantes de los colectivos sociales más desprotegidos o desfavorecidos, bien a través de la promoción pública o privada de viviendas de protección oficial, bien a través de ayudas públicas para la adquisición de viviendas, bien mediante la intervención de los ayuntamientos en el mercado del suelo mediante los Patrimonios Municipales de Suelo, han sido escasas o poco muy poco significativas. Es más, en el caso de los Patrimonios Municipales del Suelo, las prácticas de los Ayuntamientos de vender o subastar éstos han contribuido, las más de las veces, a un incremento de la especulación y el consiguiente encarecimiento del suelo y de la vivienda7.
Por otra parte, esa liberalización del suelo, consecuencia, en mucha parte, de la “privatización” y flexibilización de los procesos de planificación y ejecución urbanística, ha permitido un ritmo frenético de construcción de nuevas viviendas que ha llevado a algunas zonas de nuestro país a unas cotas de insostenibilidad en su desarrollo y a unos niveles de degradación medioambiental, probablemente no conocidos hasta ahora8.
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En esta misma línea, el último informe sobre Sostenibilidad en España 2006, presentado por el Observatorio para la Sostenibilidad, ha considerado como elemento crítico de insostenibilidad el mal uso y destrucción del valioso capital natural disponible, especialmente en su dimensión territorial, que afecta singularmente a las zonas costeras por un fenómeno de “litoralización” que concentra la población y la actividad productiva y el turismo, en el marco de un proceso genérico de artificialización del suelo y especialmente de urbanización incontrolada, que adolece de planificación y participación social y provoca impactos ambientales y efectos irreversibles, a la vez que fomenta una movilidad no sostenible, sin permitir un acceso más adecuado a la vivienda9.
Pero no han sido estos los únicos problemas que el incremento tan desmesurado de la edificación ha provocado. La dotación de los correspondientes servicios de transporte, policía, educación, sanidad, etc., a las nuevas zonas residenciales de las ciudades que más han crecido y se han expandido es, también, enormemente deficiente. Por otra parte, al prevalecer un urbanismo extensivo se ha producido un notable abandono y la consiguiente degradación de los centros históricos y tradicionales, a lo que, en algunos casos, ha contribuido, también, decisivamente, la masiva concentración de ruidosos locales de ocio.
En otro orden de cosas, con este ritmo de crecimiento de las superficies urbanizadas y de la población, los Ayuntamientos, desde el punto de vista financiero, se han precipitado hacia una especie de “rueda infernal”, de muy difícil control, que puede acabar provocando su definitiva bancarrota en el momento en el que el fenómeno de la expansión urbanística toque techo, cosa que pare- ce ya ha comenzado a suceder. Porque los entes locales se dedican a autorizar la aprobación de programas de actuación y, por tanto, la construcción de nuevas viviendas en su término municipal, como forma de obtener más recursos, provocando, con ello, notables incrementos de población (estacional o permanente) que, a su vez, debilitan o anulan la capacidad de los servicios públicos municipales para abastecer las necesidades de esa nueva población. Para aliviar, entonces, esa presión que la nueva población ejerce sobre los servicios públicos, poniendo en evidencia la necesidad de mayores dotaciones, los Ayuntamientos necesitan, a su vez, más recursos financieros para proveer esas nuevasPage 165dotaciones, recursos que, de nuevo, pretenden obtener por la vía de autorizar más programas urbanísticos.
Por otra parte, no hay que ser un avezado analista económico para adivinar que el planteamiento económico10 sobre el que se fundamenta el auge de la construcción es muy arriesgado, por ser de muy corta visión y plazo. Porque se han colocado prácticamente todos los huevos del desarrollo económico en una misma cesta, la de la construcción, con desplazamiento de otro tipo de actividades productivas, en parte, como pretendida forma de estimular el turismo, a través de la creación de las necesarias infraestructuras, con lo cual ambas actividades, el turismo y la construcción, han terminado por estar estrechamente vinculadas.
Pero, en el caso del turismo, la sobreexplotación del suelo ha terminado por generar un exceso de oferta, en términos de plazas turísticas (hoteleras o en apartamentos), que la demanda no parece capaz de absorber. Por poner un ejemplo paradójico, parece ser que el descenso en el número de visitantes británicos, franceses y alemanes a la Comunidad Valenciana, en los años 2005 y 2006, puede tener algo que ver con la mala prensa que, el propio urbanismo, le está proporcionando a la Comunidad en Europa11.
Es cierto que, a través de la actividad...
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