La integración de los inmigrantes procedentes de países terceros y la cooperación con estos países en el contexto del enfoque global de la Unión Europea. Especial referencia a los menores no acompañados

Autor:Estrella Rodríguez Pardo
Cargo:Directora General de Integración de los Inmigrantes.
Páginas:281-286
RESUMEN

La integración de los inmigrantes se ha convertido en uno de los retos más importantes que afronta la sociedad española en la actualidad y es uno de los cuatro pilares de la política global de inmigración puesta en marcha por el Gobierno socialista en 2004, junto con la lucha contra la inmigración ilegal, la vinculación de los flujos migratorios a las necesidades del mercado de trabajo y la cooperación al desarrollo de los países de origen de nuestra inmigración. Durante estos años han sido múltiples las iniciativas puestas en marcha para promover la integración, destacando el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010, la creación del Fondo de apoyo a la acogida y la integración de los inmigrantes y la reactivación del Foro Social de Inmigración. Paralelamente, desde el año 1999, la Unión Europea ha ido avanzado en la construcción de una política común de inmigración, que también hoy se desarrolla con este enfoque global defendido por España. La Presidencia española del Consejo de la Unión Europa de primer semestre de 2010 se desarrolla en un momento de renovación institucional, de políticas y de liderazgo en el que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y la puesta en marcha del Programa de Estocolmo son piezas esenciales para el desarrollo del espacio de libertad, seguridad y justicia. En este contexto, la Presidencia española tiene entre sus objetivos reforzar e impulsar la política global de inmigración de la UE prestando particular atención a las cuestiones de la integración de los inmigrantes y a los menores extranjeros no acompañados. The immigrant's integration has become one of the most important challenges facing current Spanish society. It is one of the four pillars sustaining the global immigration policy implemented by the socialist government in 2004, together with the fight against illegal immigration, the linking of the migrant flows to the labour market needs, and the co-operation towards the development of the countries of origin of our immigration. Over the last years, many initiatives have been set off to promote integration, such as the Strategic Plan on Citizenship and Integration 2007-2010, the establishment of a support fund to contribute towards immigrant's acceptance and integration, and the reactivation of the Immigration Social Forum. At the same time, since 1999, the European Union has advanced the creation of a common immigration policy, which is currently being developed under the global perspective supported by Spain. The Spanish Presidency of the European Union Council during the first semester of 2010 is taking place at a time of renovation of institutions, policies and leadership, in which the entry into force of the Lisbon Treaty and the introduction of Stockholm Programme are key to the development of freedom, security and justice. In this context, one of the objectives of the Spanish Presidency is to reinforce and boost the EU global policy on immigration, paying special attention to the integration of immigrants and to unaccompanied foreign minors.

 
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La integración de los inmigrantes se ha convertido en uno de los retos más importantes que afronta la sociedad española en la actualidad y es uno de los cuatro pilares de la política global de inmigración puesta en marcha por el Gobierno socialista en 2004, junto con la lucha contra la inmigración ilegal, la vinculación de los flujos migratorios a las necesidades del mercado de trabajo y la cooperación al desarrollo de los países de origen de nuestra inmigración.

Durante estos años han sido múltiples las iniciativas que se han puesto en marcha en nuestro país para promover la integración de los inmigrantes; iniciativas que han quedado plasmadas fundamentalmente en la apertura de un proceso de reflexión conjunta entre Administraciones y actores sociales que culminó en la aprobación del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010, todavía en pleno desarrollo, así como en un incremento considerable de los recursos públicos destinados a este ámbito de actuación, con el Fondo de apoyo a la acogida y la integración de los inmigrantes como especial protagonista.

El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración representa una declaración de principios de cómo queremos avanzar en el proceso de integración, con una apuesta clara por la igualdad de inmigrantes y autóctonos con equiparación de derechos y de obligaciones, desde el respeto a nuestros valores constitucionales; con una defensa de la ciudadanía de los inmigrantes y con la promoción de la interculturalidad, entendida no sólo como respeto a las diferencias culturales, o una puesta en valor de la diversidad, sino también como promoción de la interacción entre culturas.

El Plan ha demostrado que en un país descentralizado como el nuestro hemos sidoPage 282capaces de consensuar principios, de colaborar y de avanzar de forma coordinada en torno a una serie de premisas de intervención, entre las que me gusta destacar la promoción del acceso normalizado de los inmigrantes a los servicios públicos, limitando las actuaciones específicas a aquellos casos en que son necesarias para hacer efectivo el ejercicio del derecho a la igualdad, Y la gobernanza de la integración, desde la convicción de que «integrar», o mejor «integrarnos» es un proceso que nos incumbe a todos y del que todos somos responsables.

Junto al Plan, el «Fondo de apoyo a la acogida y la integración de los inmigrantes», ha permitido al Estado fomentar las actuaciones de integración desarrolladas por CCAA y Ayuntamientos en unas cuantías que no habían tendido precedentes, principalmente en los ámbitos de la acogida y la educación. Mención especial merece el papel que los Ayuntamientos juegan en materia de integración, reconocido no sólo a través del apoyo económico que reciben del Fondo sino también a través del apoyo estratégico (con la financiación de proyectos innovadores) e institucional (con su participación en el Consejo Superior de Política de Inmigración).

Otro de los aspectos que caracterizan esta etapa ha sido el impulso a la participación; una participación que tiene su lado más formal en la reactivación del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes pero también en el apoyo específico al fortalecimiento de las asociaciones de inmigrantes o en los múltiples espacios de reflexión, debate o intercambio de buenas prácticas que se han puesto y se ponen en marcha, todos ellos con una perspectiva global, integradora, multidisciplinar, plural– que no quiere sino hacer realidad las premisas de responsabilidad compartida, cooperación y transversalidad que el Plan propugna.

Paralelamente, desde el Consejo Europeo de Tampere de 1999, la Unión Europea ha ido avanzando en el proceso de construcción de una política europea de inmigración en el que España ha sido protagonista activa impulsando la consolidación de un enfoque global de las migraciones como el que veníamos desarrollando en nuestro país desde el año 2004.

La adopción del Enfoque Global de las Migraciones por el Consejo Europeo de diciembre de 2005, en el que la inmigración pasa a formar parte esencial de las relaciones externas de la UE y se reconoce la necesidad de un enfoque global que tenga en cuenta la ordenación de la migración legal, el control de la inmigración ilegal y la promoción de las sinergias entre migración y desarrollo, marca el inicio de esta nueva etapa que se ha ido consolidando a lo largo de los años, como también se puso de manifiesto con el Pacto Europeo de Inmigración y Asilo adoptado en 2008 y que recoge cinco compromisos básicos: organizar la inmigración legal teniendo en cuenta las necesidades, prioridades y capacidades de acogida de los Estados miembros y promoviendo la integración; controlar la inmigración ilegal; mejorar la eficacia de los controles en frontera; construir una Europa de asilo; y crear un partenariado global con los países de origen y tránsito promoviendo las sinergias entre migración y desarrollo, es un buen ejemplo.

Desde el Consejo de Tampere, donde como se ha citado se acuerda impulsar una política común de inmigración y asilo, también la integración forma parte de la agenda política de la Unión y de lo que se ha venido llamando el Espacio Común Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia. A pesar de las dificultades que conllevaba trabajar en un ámbito como es el de la integración, con una base jurídica limitada y con implicaciones en sectores muy variados -no olvidemos que hablar de integración es hablar de educación, de empleo, de salud, de acceso a los servicios públicos, de igualdad de oportunidades–- han sido múltiples los impulsos e iniciativas adoptadas desde entonces, destacando la aprobación de los Principios Básicos Comu-Page 283nes de Integración (aprobados en el Consejo de Ministros de Justicia de Interior de noviembre de 2004, y sobre los que se asienta nuestro Plan Estratégico), la creación del Fondo Europeo de Integración -en el marco del Programa Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios para el periodo 2007- 2013-, o los trabajos desarrollados por la Red de Puntos Nacionales de Contacto de Inmigración en materia de intercambio y difusión de buenas prácticas.

En este contexto, la Presidencia Española del Consejo de la Unión Europea en el primer semestre del 2010 representa un nuevo reto para avanzar en el desarrollo de las políticas de integración en el marco de la Unión, dentro del enfoque global de las migraciones que venimos promoviendo. Pero antes de entrar en nuestro programa de trabajo en este ámbito es importante hacer una referencia al escenario en el que España asume la Presidencia del Consejo; un escenario que viene determinado no sólo por los retos derivados de la globalización, la generalización del fenómeno de la inmigración y una crisis económica que está poniendo a prueba el modelo social europeo, sino también por una serie de condicionantes coyunturales que no podemos obviar.

Nuestra Presidencia se inscribe sin duda en un contexto de renovación. Renovación institucional, como consecuencia de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa; renovación de liderazgo, con una nueva Comisión que deberá impulsar el papel de la UE en los próximos cinco años; y renovación de políticas, que en el ámbito de la inmigración se concretan en las medidas incluidas en el nuevo Programa Multianual en materia de libertad, seguridad y Justicia.

El Tratado de Lisboa abre sin duda nuevas oportunidades pero su puesta en marcha, sobre todo al principio, exige un esfuerzo particular de coordinación y coherencia. En el área de libertad, seguridad y justicia la entrada en vigor del nuevo Tratado dibuja un nuevo escenario con un cambio fundamental: la comunitarización del tercer pilar, lo que, en el al ámbito de la inmigración legal, se traduce en la aplicación de la mayoría cualificada y del procedimiento ordinario de codecisión; dos aspectos que se espera simplifiquen y democraticen el proceso de toma de decisiones al otorgar un papel activo al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales.

Especialmente importante es la aportación que el Tratado de Lisboa hace al ámbito de integración, incorporando una base jurídica, hasta ahora inexistente, para trabajar en este ámbito; así nuestras expectativas están puestas en que el artículo 79.4 del Tratado, en el que se establece que «El Parlamento Europeo y el Consejo podrán establecer, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, medidas para fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros destinada a propiciar la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en su territorio, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros», se convierta en un verdadero motor de las políticas de integración.

Desde el punto de vista de liderazgo, el hecho de que la nueva Comisión incluya un portfolio dedicado específicamente a Asuntos de Interior e Inmigración, alineando la organización institucional al peso político que la inmigración representa en estos momentos, es sin duda un elemento importante que puede contribuir a avanzar en las gestión de los procesos migratorios de manera mas coherente y coordinada.

Por su parte el Programa Multianual en materia de libertad, seguridad y Justicia para los próximos años, más conocido como Programa de Estocolmo, debe dar un nuevo impulso a los avances producidos bajo los anteriores Programas de Tampere y La Haya.

En el Programa de Estocolmo la inmigración se constituye como una de sus cinco áreas prioritarias, con una apuesta clara por unaPage 284política global que beneficie a todos los actores. El Programa supone un avance en el ámbito de la integración al reconocer su papel clave para maximizar los beneficios de la inmigración y plantear cómo la cooperación europea puede contribuir a hacer más efectivas las políticas de integración en los Estados miembros. Además, al definir claramente la integración como un proceso bidireccional, de interacción mutua en el que se requiere los esfuerzos del conjunto de las administraciones pero también el compromiso firme de las sociedad de acogida y de los inmigrantes, apuesta claramente por un modelo similar al defendido en nuestro Plan Estratégico, aprobado en 2007.

En este contexto, la Presidencia española tiene como objetivo general reforzar e impulsar la política integral de inmigración de la UE prestando particular atención a las cuestiones de la integración de los inmigrantes y a los menores no acompañados.

En el primer semestre de 2010, coincidiendo con nuestra Presidencia, tendrá lugar el Primer Debate Político sobre Inmigración en el Consejo Europeo; un debate que sin duda será clave para definir estrategias futuras y que toma como punto de referencia la primera evaluación sobre la aplicación por parte de los Estados miembros y de la Unión Europea, del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo.

Muestra de la prioridad que para nosotros representa la integración de los inmigrantes, albergaremos en Zaragoza la IV Conferencia Ministerial sobre Integración (15 y 16 de abril) bajo el título la «Integración como factor de desarrollo y cohesión social en las sociedades europeas», poniendo el acento en el papel de las políticas de educación, empleo e igualdad de oportunidades.

Sabemos que la integración es proceso individual, inherente a las necesidades y habilidades de cada persona y que se desarrolla simultáneamente en distintas esferas de la vida. Son muchos los elementos que intervienen en la integración de los inmigrantes, tanto al inicio de proceso migratorio como durante su desarrollo y, por tanto, también son muchos los problemas a los que es preciso dar solución. Estos problemas, que se ven acrecentados en el contexto de crisis económica en el que estamos inmersos, están relacionados con las dificultades en el acceso al trabajo, el desconocimiento de la lengua y costumbres del país de origen, la discriminación en el acceso a bienes y servicios públicos y privados (educación, sanidad, vivienda), o la marginación y segregación. En este contexto los problemas específicos que se abordan en la 4ª Conferencia son aquellos vinculados con el hecho de que ser inmigrante, o descendiente de inmigrante, no debería condicionar las posibilidades de movilidad social o éxito profesional y no debería determinar la consolidación de barrios deprimidos con altas tasas de fracaso escolar, desempleo y personas en riesgo de exclusión social.

Así mismo, la conferencia dedicará también un espacio a la identificación de indicadores comunes, dando continuidad al trabajo iniciado por Alemania y Suecia y con el objetivo de avanzar en el desarrollo de uno de los once «Principios Comunes Básicos» de la Política de Inmigración en la Unión Europea y de implementar políticas de integración más eficaces. Es nuestra intención que los resultados de este foro consoliden el papel de las Conferencias de Ministros en el avance de las políticas comunitarias en este ámbito.

Por último, dedicaremos especial atención a los menores extranjeros no acompañados (MENA), un tema objeto de preocupación para España y para otros muchos Estados miembros que vemos cómo en los últimos años está incrementando el número de estos menores que, por muy distintos motivos, llegan a la UE de manera irregular y, muchas veces, en condiciones de alto riesgo y precariedad. Existen fundadas razones para considerar que este aumento está relacionado con la mayor eficacia en el control de fronteras y en las expulsiones de inmigrantes en situa-Page 285ción irregular; una eficacia que, de forma paradójica, ha provocado que las redes de tráfico de personas promuevan crecientemente la entrada irregular de menores, cuya repatriación resulta más difícil.

En nuestro país, en estos momentos, la presencia de menores es, desgraciadamente, una característica habitual de las pateras y cayucos que llegan a las Islas Canarias y Andalucía. Con carácter general son menores enviados por sus familias con unas expectativas laborales que no pueden cumplir; proceden principalmente de Marruecos, pero también de países como Mali, Senegal, Mauritania, Argelia o Guinea Conakry; presentan un perfil de varones entre los 10 y los 17 años, con bajo nivel de escolarización bajo y muchos de ellos trabajan en su país de origen desde los 10 años.

En España la actuación con estos menores viene determinada por el respeto a la Convención Internacional de los Derechos del Niño y nuestro marco normativo, tanto en materia de protección de menores como de extranjería. Los menores no acompañados están bajo la tutela y guarda de los servicios de protección de menores de las Comunidades Autónomas, teniendo garantizado, en igualdad de condiciones que los menores españoles, el derecho a la educación, a la asistencia sanitaria y a los demás servicios públicos.

Por su parte, asumiendo como principio general que el «mejor interés» para el menor es que éste esté integrado en su entorno familiar y/o social, siempre y cuando no exista riesgo para su integridad, los menores están sujetos al procedimiento de repatriación previsto en la normativa de extranjería; repatriación que únicamente se produce si se dan las garantías necesarias y que, en la práctica se hace muy difícil dadas las dificultades para localizar a las familias, la escasa colaboración en este aspecto por parte de los países de origen y la ausencia en éstos de servicios de protección y atención a las familias que pudieran hacerse cargo de los menores.

Nuestra experiencia ha puesto de manifiesto que abordar la inmigración de los menores no acompañados requiere trabajar desde un enfoque global en el que se considere de manera conjunta la prevención de la inmigración en origen, la protección tanto en origen como en países de acogida y su repatriación asistida. Este es el enfoque que ha estado presente en los Acuerdos bilaterales que España ha firmado (Marruecos y Senegal) o que están en trámite y en el trabajo conjunto que desarrollamos desde el Ministerio de Trabajo e Inmigración con los organismos e instituciones encargados en España de la cooperación al desarrollo, en concreto con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, con los Organismos de Cooperación al Desarrollo de las Comunidades Autónomas y con las Organizaciones No Gubernamentales que trabajan en el área de infancia y en estrategias de formación profesional, etc..

En materia de prevención es necesario luchar contra las redes de tráfico y promover el desarrollo social y económico de las zonas de origen fomentando la formación profesional y la generación de oportunidades que eviten la emigración irregular de estos menores. En materia de protección el esfuerzo se dirige a potenciar los dispositivos de atención y protección de los menores en los países de acogida y, de igual manera, contribuir a la creación y desarrollo de estrategias y estructuras de protección a la infancia en los países de origen. Por su parte, en materia de repatriación asistida se promueve el retorno de los menores con sus familias o a instituciones de tutela de los países de origen, apoyando su reinserción social en el entorno.

Pero un tema como este, en el que confluyen aspectos relacionados con la lucha contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos, pero también la necesidad de garantizar los derechos de unos menores especialmente vulnerables, hace necesaria una respuesta global a escala europea. De ahí la estrategia puesta en marcha por España aPage 286largo de 2009 para trasladar nuestra experiencia a la Unión Europea y promover su debate con la mirada puesta en la incorporación de este tema dentro de las prioridades de la agenda política de la Unión.

Un trabajo que está dando sus frutos como se pone de manifiesto en las múltiples discusiones que sobre este tema están llevando a cabo distintos foros comunitarios, en la incorporación del tema en el Programa de Estocolmo y en la adopción por parte del Consejo de Ministros de Justicia e Interior, el pasado mes de septiembre, de unas conclusiones en las que se reconoce los beneficios que tendría una respuesta completa a escala de la Unión Europea que combinara aspectos como la protección, la prevención o la búsqueda de soluciones adecuadas teniendo en cuenta el mejor interés de los niños y en las que, en línea con nuestra propuesta, el Consejo insta a la Comisión a priorizar la elaboración de un Plan de Acción específico que deberá ser aprobado durante la Presidencia española.