La protección de los consumidores en la CEE
| Autor | José Antonio García-Cruces González |
| Cargo | Prof. Titular de Derecho Mercantil Departamento de Derecho Privado Universidad de Salamanca |
| Páginas | 94-110 |
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Introducción
El tema que me ha sido asignado constituye, probablemente, uno de los mecanismos de compensación necesarios de cara a la formación del mercado único en el ámbito de la CEE. La política de protección de los consumidores se alza, pues, con un instrumento necesario para el logro de los objetivos propuestos en torno a la mítica fecha de 1992. Esta caracterización del Derecho del Consumo aparece expresamente señalada en los textos comunitarios, ya que la adopción de medidas de tutela eficaces en favor de los consumidores supone «la respuesta a las condiciones, muchas veces fuente de abusos y frustraciones, en la que se encuentra el consumidor ante la abundancia y complejidad creciente de los bienes y servicios que le ofrece un mercado en expansión. Aunque tal mercado tenga sus ventajas, el consumidor ya no está en condiciones de desempeñar plenamente, como usuario de dicho mercado, su papel de factor de equilibrio». (Programa preliminar CEE para una Política de protección e información de los consumidores, n.° 6). La consideración de la política de defensa de los consumidores y usuarios como necesidad complementaria para el desarrollo adecuado de su único mercado en el ámbito comunitario justifica, a mi juicio, que sea objeto de atención y estudio como una más de las piezas que conformarán el desarrollo de la actividad económica dentro de fa Comunidad a partir de la fecha antes señalada. No otra ha de ser la perspectiva con que, en mi opinión, ha de ser afrontado el problema de la protección de los consumidores y usuarios, por cuanto que los mismos -conforme a las reglas del propio mercado- aparecen como arbitros de dicho mercado y, por tanto, elementos imprescindibles para la correcta asignación de recursos. Desde esa óptica, se analiza, pues, el conjunto de normas comunitarias adoptadas para el logro de una mejor tutela y protección de los consumidores y usuarios en el ámbito comunitario. Conocidas estas normas se estará ya en condiciones de -conforme a la Jurisprudencia del TJCEE- delimitar la incidencia que el Derecho comunitario protector de los consumidores - formado fundamentalmente, por Directivas- está llamado a tener en la legislación interna española.
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Génesis de la política comunitaria en materia de protección de los consumidores Mucho antes de que se formulara como tal una política comunitaria de defensa de los consumidores, la propia CEE desplegó su actividad -aún cuando fuera incidentalmente- en la tutela de los consumidores. No cabe desconocer que la normativa «anticrust» o las normas que intentaron realizar el principio esencial de la libre circulación de mercancías, actuaron de forma indirecta una acción tuitiva de los consumidores. Sin embargo, la génesis de una política Comunitaria de protección de los Consumidores ha de arrancar de la Cumbre de Jefes de Estado celebrada en París (octubre de 1972), donde se afirmó la necesidad de dar un «aspecto humano» a la Comunidad. Como determinación de esa finalidad, las Instituciones comunitarias fueron invitadas a redactar un Programa de acción relativo a la defensa de los consumidores. Considerando que «la expansión económica no es un fin en sí mismo», el Consejo adoptó la Resolución de 14 de abril de 1975 por la que se aprueba el «Programa preliminar de la Comunidad Económica Europea para una Política de protección e información de los Consumidores» (DOCE, C/92, de 25 de abril de 1975). Este «Programa preliminar» no considera ya al consumidor como simple adquirente o usuario sino «como una persona interesada en los diferentes aspectos de la vida social que, como consumidor, pueden afectarle directa o indirectamente». En coherencia con tal óptica, la Resolución reconoce en su favor una serie de derechos (v. n.os 3 y 4) así como un conjunto de medidas que permitan su realización. En 1979, la Comisión anuncia una propuesta de Segundo Programa para una Política de defensa de los consumidores, el cual fue adoptado como tal por Resolución del Consejo de 19 de mayo de 1981 (DOCE, c/133, de 3 junio de 1981). Este «Segundo Programa» pretendía continuar la línea marcada por su precedente pero, sobre todo, dotar de un mayor vigor y eficacia a la política comunitaria para la defensa de los Consumidores. En este sentido, hay que destacar la actualización de los contenidos del «Programa preliminar» Page 95 y, sobre todo, el empuje que vino a suponer en la realización del principio «pro consumatore». En concreto, puede afirmarse que las Directivas más importantes para la defensa de los Consumidores fueron adoptadas durante la vigencia de este texto. La aplicación concreta de los mandatos contenidos en el Segundo Programa tropezó con no pocas dificultades, por lo que la Comisión elaboró la propuesta de un nuevo Programa que fue adoptado como el «Programa Nuevo Impulso» en virtud de la Resolución del Consejo de 23 de junio de 1986 (DOCE, c/167, de 5 de julio de 1986). Este «Programa Nuevo Impulso» fue adoptado por la constación de los retrasos y dificultades que se habían observado en la adopción de algunas medidas concretas para la protección de los consumidores. Las causas de estos retrasos son múltiples, pero conviene señalar como la Comisión destacó la crisis económica que sufrían los países miembros, así como las dificultades derivadas del reparto competencial en ciertas materias, en especial, en lo relativo a la protección de los intereses económicos de los consumidores. De todas maneras, no puede desconocerse que posteriores desarrollos han impulsado la Política Comunitaria de protección de los consumidores. En este sentido, me parece interesante destacar el artículo 18 del Acta Única Europea (AUE). Esta norma suprime el requisito de la unanimidad de votación en el Consejo, lo cual permitirá una más ágil y eficaz adopción de medida protectoras de los consumidores.
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La protección de los intereses de los consumidores en el Derecho comunitario 111.1. Preliminar
Intentar analizar ahora los diferentes textos comunitarios en materia de tutela de los consumidores es, a mi juicio, un intento imposible. Las evidentes limitaciones de tiempo nos obligan a proceder selectivamente. Pues bien, me parece que debería concretarse la exposición al análisis de aquellas Directivas tendentes a la protección de los intereses económicos de los consumidores. Tal selección me parece que puede obedecer a una doble justificación. En primer lugar, de carácter sistemático, pues presentan una unidad de materia. Por otra parte, por razones de oportunidad, ya que estas Directivas son -a mi juicio- las que mayor incidencia están llamadas a tener sobre nuestro Derecho interno, en especial, sobre el sistema de Derecho privado codificado en los Códigos Civil y de Comercio. Justificada, entonces, esa selección de los textos comunitario, podemos ahora enumerar cuáles con las disposiciones a las que se va a hacer referencia. Estas son: - Directiva 450/84, de 10 de septiembre de 1984, (Publicidad engañosa). - Directiva 374/85, de 25 de julio de 1985, (Res ponsabilidad derivada de los productos). ~- Directiva 577/85, de 20 de diciembre de 1985, (Contratos negociados fuera del establecimiento).
- Directiva 102/87, de 22 de diciembre de 1986, (Crédito al consumo).
111.2. La Directiva 450/84 en materia de publicidad engañosa El Consejo de la CEE adoptó la Directiva 450/84 relativa a la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de Publicidad engañosa. Lo primero que ha de destacarse de este texto comunitario es la interpretación auténtica de los conceptos fundamentales que aparecen a lo largo de su articulado. Estos conceptos básicos son, fundamentalmente, dos: el de publicidad y el de publicidad engañosa. El artículo 2.1 establece que publicidad es «toda forma de comunicación realizada en el marco de una actividad comercial, industrial, artesanal o liberal con el fin de promover el suministro de bienes o la prestación de servicios, incluidos los bienes inmuebles, los derechos y las obligaciones».
Mayor interés presenta el concepto de publicidad engañosa que asume la Directiva, ya que por tal se considera «toda publicidad que, de una manera cualquiera, incluida su presentación, induce a error o puede inducir a error a las personas a las que se dirige o afecta, y que, debido a su carácter engañoso, puede afectar su comportamiento económico o que, por estas razones, perjudica o es capaz de perjudicar a su competidor». Como fácilmente se puede comprobar, este artículo 2.2 de la presente Directiva supone una auténtica cláusula general de lucha contra la publicidad engañosa. Pero, también, de la redacción dada al artículo 2.2 de la presente Directiva se derivan algunas conclusiones importantes. Así, la locución «toda publicidad» con que comienza el concepto de publicidad engañosa en esta Directiva, confirma la irrelevancia del medio por el que se desarrolla la publicidad. En este sentido, hay que considerar que tan engañosa puede ser no sólo la publicidad escrita u oral, sino también la realizada por Page 96 imágenes, sonidos, etc. En igual sentido puede interpretarse la locución «toda publicidad» de una forma sistemática con el concepto de publicidad, es decir, el artículo 2.1, que considera publicidad «toda forma de comunicación» desarrollada en el marco de la actividad empresarial. También hay que señalar que, según el concepto del artículo 2.2, no es necesario -a efectos de la calificación de publicidad engañosa- que la publicidad sea, en sentido estricto, falaz. Cuando el texto comunitario advierte que es publicidad engañosa la que «induce a error o puede inducir a error», está afirmando que no es necesario que la publicidad sea falaz. Es decir, conforme al Derecho común-diario, no sólo será publicidad engañosa la publicidad absoluta o parcialmente falaz, sino también la publicidad que, siendo exacta en un plano abstracto, es engañosa por inducir a error a los consumidores. Por otra parte, el concepto de publicidad engañosa que establece...
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