Función consultiva en materia de urbanismo. Doctrina del consejo de estado y del consejo consultivo de castilla la mancha en relacion con zonas verdes y espacios públicos

AutorÁngel Ruiz Checa
CargoSecretario-Interventor, Técnico Urbanista
Páginas68-93

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I Introducción

Dice PARADA VÁZQUEZ1 que una de las piezas claves de la Administración contemporánea, debida al genio napoleónico es el Consejo de Estado, que nace en Francia con la Constitución del año VIII.

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La Constitución de 1978 se ocupa del Consejo de Estado en dos preceptos: en primer lugar y con carácter principal, en el artículo 107, ubicado dentro del Título IV, dedicado al Gobierno y a la Administración; en segundo lugar, en el artículo 153, contenido en el Título VIII, que se ocupa de la organización territorial.

A nosotros nos interesa el primer precepto, que define al Consejo de Estado como el «supremo órgano consultivo del gobierno». Señala AROZAMENA SIERRA2 que su incorporación a la Constitución mediante la definición de sus rasgos fundamentales en el artículo 107 le confiere una dimensión constitucional. Sin embargo en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado y en el artículo 48 de la Ley 7/1985, de 2 de abril se amplía la función consultiva a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales. Hay que decir que los Estatutos de Autonomía han creado órganos consultivos, que han sido avalados por la Jurisprudencia constitucional3, habiéndose ocupado la doctrina del tema4.

La función consultiva del Consejo de Estado se proyecta en velar por la Constitución, lo que se conecta directamente con lo previsto en el artículo 9.1 de la Constitución, de que los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico.

El urbanismo se ha caracterizado por la pugna entre intereses particulares e intereses generales, por ello el legislador de los años sesenta y setenta del pasado siglo intentaba defender los intereses públicos no sólo con medidas sustantivas, sino reforzando las garantías procedimentales intentando acotar la discrecionalidad de la Ad-

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ministración mediante la intervención del Consejo de Estado5. La finalidad es situar los intereses generales en la órbita de la objetividad e independencia que caracteriza a la función consultiva.

II Función consultiva y urbanismo

La función consultiva en relación con la materia del urbanismo, está claramente definida, tanto desde el punto de vista procedimental, que, generalmente, la limita al momento de las modificaciones o innovaciones de los distintos instrumentos de planeamiento, promovidas, impulsadas o tramitadas por la Administración competente, como desde el punto de vista material, que taxativamente la circunscribe a la afectación de la zonificación o uso urbanístico de parques, jardines, zonas verdes, espacios libres. No obstante la doctrina detecta una tendencia expansiva a la intervención de la función consultiva en este campo. El momento de la intervención se mantiene en los límites marcados por las modificaciones del planeamiento, pero la apelación en supuestos de afectación de dotaciones y equipamientos sociales o de incidencia en el suelo residencial destinado a viviendas de carácter social o de protección pública, o en relación con el suelo no urbanizable de especial protección, aún de forma incipiente está empezando a cuajar en numerosas Comunidades Autónomas, lo que hace pensar que el campo de los intereses públicos a proteger y garantizar no es el exclusivo de las zonas verdes. Si a ello añadimos la posibilidad de solicitar informes facultativos a los Consejos Consultivos, en otras materias, la objetividad y el garantismo irán impregnando con mayor fuerza en las Corporaciones Locales.

III Doctrina legal del consejo de estado en materia de zonas verdes, espacios libres, dotaciones y equipamientos

Para la confección del trabajo se ha consultado como material de trabajo la Base de Dictámenes del Consejo de Estado6.

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3.1. Intervención del consejo de estado y finalidad del dictamen

Desde el punto de visto procedimental y adjetivo, la doctrina del Consejo de Estado se ha mostrado especialmente celosa en la supervisión del cumplimiento de las exigencias competenciales y procedimentales7, y exigente en cuanto a la suficiencia documental del expediente remitido a consulta, no emitiendo informe si el expediente no estaba completo. El dictamen 3890/19978 establece que el objeto de la intervención del Consejo de Estado es dictaminar sobre la alteración de las zonas verdes y espacios públicos. La naturaleza de este dictamen es el de un informe final9, situado en el orden de tramitación de los expedientes antes de la resolución, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 107 de la Constitución al ser el «supremo órgano consultivo» no se puede situar por encima y con carácter posterior el informe de cualquier otro órgano asesor o informante, consecuencia de ello es que el Alto Cuerpo Consultivo examine los expedientes completos.

El dictamen del Consejo de Estado no sólo tiene carácter preceptivo, en cuanto a la obligatoriedad jurídica de ser recabado, sino que además tiene carácter habilitante, u obstativo, dado que el propio ordenamiento le confiere el valor jurídico condicionante de la eventual decisión que pudiera recaer. Si es desfavorable es un elemento impeditivo de la decisión de aprobación de la modificación cualificada10.

La finalidad del dictamen del Consejo de Estado es el servir de garantía de las zonas verdes y los espacios libres previstos originariamente en el planeamiento cuidando que su eliminación y reducción sean debidamente compensados con nuevas superficies destinadas a esos usos, o de los que deban preverse expresamente en proporción al aumento del volumen de edificabilidad que la modifi-

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cación del planeamiento comporte11. Como ha señalado el Consejo de Estado en su Dictamen 333/1992, la función consultiva en los expedientes que contemplan una alteración del planeamiento de la que deriva una diferente zonificación o uso urbanístico de zonas verdes o espacios libres ha de extenderse a la verificación de si concurren los requisitos de competencia y procedimiento y a si la modificación proyectada responde a una exigencia de interés público.

3.2. Integridad de las zonas verdes y espacios públicos y sus excepciones

Las zonas verdes y los espacios públicos una vez definidos en los planes urbanísticos deben ser respetados por los sucesivos planes, salvo que concurran razones de interés público que justifiquen su modificación. En tales supuestos cabe modificarlas, alterando los límites cambiando la situación de las zonas verdes, siempre justificadamente12 y observando la adecuada compensación13. Pero lo que no puede admitirse es una situación de indeterminación.

Las zonas verdes definidas en un planeamiento deben ser mantenidas en su integridad o sustituidas por otras, igualmente concretas y precisas. La doctrina del Consejo ha reiterado que la modificación no puede suponer que se desvirtúe la función que las zonas verdes están llamadas a cumplir , lo que le ha llevado a dictaminar desfavorablemente aquellas propuestas que suponen una relocalización que empeora sensiblemente ese cometido, bien porque las aleja en exceso de sus potenciales usuarios, bien porque las ubica en lugares con pendientes elevadas o de difícil acceso, por lo que se perjudica el contacto entre los usuarios y la zona verde, perjudicando la funcionalidad de la zona verde. Los conceptos de espacios libres y zonas verdes no son meramente cuantitativos, sino cualitativos, resultando trascendente no sólo su extensión superficial sino, fundamentalmente su situación, debiendo tenerse presentes las circunstancias de cada caso y los distintos motivos de interés público.

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Y es que como tiene declarado el Consejo de Estado la potestad de la Administración en el ejercicio del ius variandi no es omnimoda14, debe respetar siempre el arquetipo legal, sentándose el criterio de que aunque se supere el estándar, la modificación no puede comportar una disminución de las superficies destinadas a zonas verdes, salvo existencia acreditada de un interés público prevalente, acreditado y general, no procede nunca la modificación cuando dicho interés es particular o privado, por gran relevancia social que tenga. En otros términos la superficie de zona verde en un municipio se configura como un mínimo sin retorno, a modo de cláusula stand still propia del derecho comunitario.

Sin embargo, a pesar de tan categórica afirmación el propio Consejo de Estado ha relativizado y rebajado en ocasiones tal exigencia en caso de minoración de las superficies: bien con el pretexto de la escasa entidad de la superficie15, de que no es relevante en el cómputo global del sistema general de dotaciones, bien justificándolo con el respeto al cumplimiento del estándar de cinco metros cuadrados por persona16. Y es que tanto el Consejo de Estado como algún Consejo Consultivo17 han sentado la doctrina de que no cabe establecer unas reglas generales, pudiendo admitirse como perfectamente lícita una reducción o supresión de un espacio libre, aunque no se complete con un superficie de igual extensión con diferente ubicación territorial, siempre que se respeten los estándares legales, siempre y cuando medie un interés general. De la misma forma que debe

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