El Reglamento CE 1/2003. De la prohibición con autorización previa centralizada a la excepción legal directamente aplicable y descentralizada de los artículos 81 y 82 del Tratado CE
| Autor | Julio Costas Comesaña |
| Cargo del Autor | Universidade de Vigo |
| Páginas | 1179-1203 |
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El Reglamento (CE) número 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (DO, núm. L 1/1, de 4 de enero de 2003)1 ha sido, con razón, calificado por la doctrina como un «big bang» del Derecho comunitario de la competencia. No obstante, este cambio radical sólo afecta a un sector, el anticompetitivo, de los tres que comprende aquél (control de concentraciones y control de las ayudas públicas a empresas) y, dentro del sector anticompetitivo, especialmente al control de los acuerdos y conductas concertadas prohibidas en el artículo 81 Tratado CE. Big bang porque la reforma afecta, entre otros, al Reglamento número 17/62 del Consejo, primer Reglamento de aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado (DO, núm. P 13, de 21 de febrero de 1962, págs. 204Page 1180 a 211), que constituye la piedra angular del sistema de libre competencia construido por el Tratado CE, de tal forma que, a partir del 1 de mayo de 2004, el actual sistema centralizado de autorización previa por la Comisión de los acuerdos colusorios será sustituido por un sistema de autorización legal directamente aplicable con control posterior de los posibles acuerdos colusorios por la Comisión, por las autoridades nacionales de competencia y por los órganos jurisdiccionales nacionales. Además, el nuevo Reglamento amplía el ámbito de aplicación del derogado Reglamento 17/62 al sector de los transportes, con las tres exclusiones que se señalan en el artículo 32 Reglamento 1/2003.
El propósito de esta crónica es comentar algunos de los instrumentos más relevantes del nuevo sistema de aplicación de los artículos 81 y 82 Tratado CE, poniendo de relieve la evolución habida en las posiciones de la Comisión desde el Libro Blanco sobre la modernización de las normas de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CE (DO, núm. C 132/1, de 12 de mayo de 1999), así como la existencia de otras alternativas o de lagunas en el nuevo marco legal.
El sistema de autorización previa de los acuerdos colusorios monopolizado por la Comisión no viene impuesto por el artículo 81 Tratado CE (art. 81 en adelante). Este precepto sitúa claramente el Derecho comunitario de la competencia dentro de los sistemas de prohibición relativa, pues establece una cláusula general de prohibición de los acuerdos y prácticas restrictivas de la competencia (art. 81.1), que admite derogaciones si se cumplen ciertas condiciones de autorización (art. 81.3). Pero ni este artículo ni ninguno de los demás artículos del Tratado CE relativos a las reglas de competencia (arts. 83, 84 y 85) dejan claro si estas excepciones o autorizaciones operan automáticamente, en virtud del propio Tratado, o si, por el contrario, es necesario una decisión previa y expresa de exención o autorización por la autoridad competente ni, por consiguiente, tampoco se aclara quién es esa autoridad o autoridades de competencia. Como afirma la Comisión en el punto 12 del Capítulo del Libro Blanco
El texto del apartado 3 del artículo 85 es producto de un compromiso entre las delegaciones que deseaban un régimen de excepción legal y las que defendían un régimen de autorización previa. Aunque los partidarios del régimen de autorización defendían una redacción del tipo "los acuerdos podrán declararse válidos", se acordó una formulación negativa: "Las disposiciones del apartado 1 podrán ser declaradas inaplicables". Con esta formulación negativa, el artículo 85.3 dejaba al legislador comunitario libertad para elegir entre un régimen de autorización y un régimen de excepción legal
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Esta elección se produjo con la aprobación del Reglamento número 17/62, siendo claves los artículos 4 y 6. El primero impone a las empresas la obligación de notificar a la Comisión los acuerdos a favor de los cuales deseen invocar el artículo 81.3, y el segundo establece que la decisión de autorización aprobada por la Comisión no puede retrotraer sus efectos a una fecha anterior al día de la notificación; esto es, los acuerdos son nulos desde que se celebran y, como mínimo, hasta que se notifican a los efectos de su autorización. Por tanto, el Reglamento 17/62 optó por el sistema de autorización administrativa previa, pero introduciendo diversas modificaciones al clásico sistema de autorización a priori, con el objeto de evitar los perversos efectos de la burocratizacion generada por estos sistemas, tales como la retroactividad limitada de las decisiones de autorización, los Reglamentos de exención, la licitud antitrust de ciertos acuerdos (art. 4.2 Reglamento 17), y la doctrina de la restricción sensible de la competencia. En lo relativo a las autoridades de competencia, el artículo 9.1 Reglamento 17/62 precisa que corresponde a la Comisión, en exclusiva, la competencia para adoptar las decisiones de autorización conforme al artículo 81.3. Por tanto, las competencias ejecutivas de las autoridades nacionales de competencia y de los órganos jurisdiccionales nacionales quedan limitadas a la aplicación de la prohibición de acuerdos colusorios y de abuso de posición dominante, y eso «mientras la Comisión no inicie procedimiento alguno en aplicación de los artículos 2 (declaraciones negativas), 3 (decisiones de infracción) o 6 (decisiones de autorización)» del Reglamento 17/62.
Existe un amplio consenso en que esta elección no fue desacertada en aquel contexto histórico para una Comunidad de seis Estados, y que el sistema de autorización previa y centralizado logró los tres objetivos principales que se perseguían: mejorar los medios de información de las autoridades de control, asegurar en los seis países un régimen de aplicación del artículo 81 suficientemente homogéneo, y establecer las condiciones de una seguridad jurídica suficiente para las empresas. Así, en el punto 4 de la Síntesis del Libro Blanco, la Comisión sostiene que el sistema del Reglamento 17/62
era necesario y demostró ser muy eficaz en el proceso de establecimiento de una "cultura de la competencia" en Europa. No ha de olvidarse que, en los primeros años, la política de competencia apenas se conocía en muchos lugares de la Comunidad. En un momento en el cual la interpretación del apartado 3 del artículo 85 aún era incierta y el objetivo primordial de la Comunidad era la integración de los mercados nacionales, la centralización en la Comisión de la función de velar por la aplicación de las normas de competencia de la Comunidad era el único sistema viable. Esta exclusividad permitía a la Comisión aplicar el artículo 85 con uniformidad en el conjunto de la Comunidad y fomentar la integración de los mercados impidiendo a las empresas reconstituir las barreras que los propios Estados miembros habían ido eliminando progresivamente. La Comisión creó un cuerpo legislativo que hoy es aceptado por todos los Estados miembros y por los agentes económicos como un elemento fundamental para el correcto funcionamiento del mercado interior. La impor-Page 1182tancia de la política de competencia se ve confirmada por el hecho de que, hoy en día, todos los Estados miembros cuentan con una autoridad nacional de competencia encargada de velar por el cumplimiento de la normativa nacional y (en la medida en que esté habilitada para ello) comunitaria
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Afirmaciones similares se encuentran en el punto LA de la Exposición de Motivos de la Propuesta de Reglamento del Consejo, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia en los artículos 81 y 82 del Tratado [Bruselas, 27 de septiembre de 2000, COM (2000), 582 final; 2000/0243 (CNS); DO, núm. C 365/284, de 19 de diciembre de 2000], y en el punto 1 de la Exposición de Motivos del Reglamento 1/2003. Por tanto, según la Comisión, la necesidad de la reforma del sistema nace de su inadecuación a una realidad económica y política radicalmente diferente a la de hace cuarenta años, que hace que el sistema de autorización previa monopolizado por la Comisión no permita garantizar una protección eficaz de la competencia y perjudique la necesaria seguridad jurídica en el tráfico económico.
Sin embargo, lo cierto es que la ineficacia del sistema fue patente desde los primeros años del Reglamento 17/62, y creemos que la causa de esa falta de eficacia no está tanto en el sistema de control previo como en el monopolio de la Comisión en la concesión de las decisiones de autorización, así como en la interpretación excesivamente formalista de la prohibición de acuerdos colusorios que ha caracterizado su praxis hasta finales del siglo pasado. Son estas dos circunstancias las que generaron ya en los primeros años de aplicación del Reglamento 17/62 un auténtico aluvión de notificaciones de acuerdos de distribución en red y de acuerdos de licencia de derechos de propiedad industrial e intelectual y al que la Comisión hizo frente aprobando Reglamentos de exención por categorías muy rígidos, estructurados en base a listas de...
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