El Pacto Europeo de Inmigración y Asilo: método de seguimiento y primer debate anual en Presidencia Española

Autor:David Chico Zamanillo
Cargo:Asesor para temas internacionales y europeos de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración.
Páginas:289-299
RESUMEN

El Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo es el documento más importante a nivel político acordado por los Estados Miembros (EEMM) de la UE, en el campo de la Inmigración en los últimos años. La Presidencia Española de la UE (1er semestre 2010) afrontará su evaluación como uno de los grandes objetivos de su semestre, en el cual tendrá lugar el primer debate sobre el cumplimiento del Pacto a nivel de Consejo Europeo. En dicho debate, el Consejo Europeo hará una valoración política de las prioridades en inmigración en aplicación del PEIA, seguida de eventuales recomendaciones para mejorar su aplicación. El gran merito del PEIA ha sido consensuar las grandes líneas de las políticas de inmigración y asilo a nivel de la UE. Sin ser un documento con grandes innovaciones en su contenido, ya que se recoge el acervo comunitario en la materia, si ha constituido un jalón a nivel político muy importante, al fijar el terreno de juego en el que las políticas comunes sobre las cuestiones de inmigración y asilo se desarrollarán en las próximas décadas. Este artículo trata de explicar y desentrañar el Pacto y las consecuencias que tendrá en los próximos años en las Políticas de Inmigración y Asilo de la UE. The European Pact on Immigration and Asylum is the most important policy document adopted by the EU Member States in the field of immigration in the last few years. The Spanish Presidency of the EU (first semester 2010) will tackle the Pact's evaluation as one of its key goals during the semester, at which time the first debate on compliance at European Council level will take place. In it, the European Council will make a political assessment of the immigration priorities implementing the Pact, followed by recommendations to improve its application. The Pact's positive side has been to reach an agreement on the main immigration and asylum policy guidelines within the EU. Notwithstanding its lack of major innovations content-wise -it integrates the Community acquis in this matter- it has been an important political step given that it has set the ground on which common immigration and asylum policies will be developed in the next few decades. This article attempts to explicate the Pact and its consequences over the next few years for the EU immigration and asylum policies.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

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El pacto: Un salto cualitativo

El Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo1, conocido por las siglas PEIA, es el documento más importante a nivel político acordado por los Estados Miembros (EEMM) de la UE, en el campo de la Inmigración en los últimos años. El Pacto supone un salto cualitativo en la elaboración de políticas comunes de Inmigración, Asilo y control de fronteras.

La Presidencia Española de la UE (1er semestre 2010) afrontará su evaluación como uno de los grandes objetivos de su semestre, en el cual tendrá lugar el primer debate sobre el cumplimiento del Pacto a nivel de Consejo Europeo, esto es, en reunión de Jefes de Estado y de Gobierno, máxima institución política de la UE. En dicho debate, el Consejo Europeo deberá hacer una valoración política de las prioridades en inmigración en aplicación del PEIA, seguida de eventuales recomendaciones para mejorar su aplicación.

El gran merito del PEIA ha sido consensuar las grandes líneas de las políticas de inmigración y asilo a nivel de la UE. Sin ser un documento con grandes innovaciones en su contenido, ya que se recoge el acervo comunitario en la materia, si ha constituido un jalón a nivel político muy importante, al fijar el terreno de juego en el que las políticas comunes sobre las cuestiones de inmigración y asilo se desarrollarán en las próximas décadas.

Desde hace dos décadas la UE está construyendo las bases para una auténtica política común sobre la inmigración, el asilo y el control de las fronteras exteriores. Desde hace veinte años, la UE ha ido aprobando numerosas Decisiones, Reglamentos y Directivas sobre la materia, de carácter puntual, en el marco de las competencias que le habían sido atribuidas sucesivamente por los Tratados de Maastricht y de Ámsterdam, que no preveían políticas de conjunto, ni sobre la inmigración ni sobre el asilo y que, por tanto, no constituían una totalidad estructurada y coherente.

Nota: Todas las opiniones vertidas por el autor en este artículo se realizan a título personal y no comprometen la institución para la cual trabaja.

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Pero la puesta en marcha de un espacio sin controles en las fronteras interiores entre la gran mayoría de los países de la UE fue mostrando la necesidad de establecer una auténtica política común en estas materias. El Pacto en su preámbulo habla del espacio de libre circulación como «uno de los frutos más notables» de la UE «que abarca hoy en día la mayor parte del territorio europeo»2.

El Tratado de Lisboa3 (Capítulo 2, del Título V) procede a un dar un nuevo paso hacia adelante, al establecer de manera clara cuales son las políticas comunes de la UE, previendo en este caso, que la práctica totalidad4 de las cuestiones referentes a la inmigración, el asilo y el control de las fronteras serán decididas por el Consejo de Ministros y por el Parlamento Europeo, a través del llamado procedimiento legislativo ordinario5(antigua Codecisión), con además, voto por mayoría cualificada en el Consejo. Por el Tratado de Lisboa estas políticas pasan a ser casi plenamente comunitarias, con lo que la iniciativa legislativa reposará exclusivamente en la Comisión, con la plena intervención del Tribunal de Justicia de la UE.

En este estado de cosas, la adopción del PEIA en Octubre de 2008, constituyó la plasmación de un compromiso político sólido de la Unión Europea y de los Estados miembros en torno a unos principios comunes que esperemos que facilite la puesta en marcha de unas auténticas políticas comunes sobre la inmigración, el asilo y el control sobre las fronteras exteriores. Dicho esto, el PEIA debe ser considerado como un elemento más en el largo camino que ha recorrido la UE a la hora de consolidar una política migratoria común.

Génesis y concepción del pacto

El Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo fue propuesto por el Presidente francés Sarkozy, a principios del año 2008, como uno de los elementos centrales de la Presidencia francesa de la UE (2º semestre del 2008).

Francia asoció desde el principio a la iniciativa, a España y Alemania, quienes copatrocinaron dicho documento y participaron activamente en su génesis y en su elaboración posterior. Es importante señalar este hecho, ya que el Pacto nunca hubiera visto la luz sin la participación de nuestro país y Alemania. Más aun, la participación activa de la parte española en la redacción ayudó significativamente a la mejora de las versiones sucesivas que se fueron negociando y a su aproximación al espíritu comunitario y al acervo existente.

El documento inicial fue presentado en el Consejo Informal de Ministros celebrado en Cannes el 7 y 8 de julio6 donde tuvo lugar una primera discusión a nivel político sobre un primer borrador del Pacto Europeo de Inmigración y Asilo. Bajo la dirección de BricePage 291Hortefeux, ministro francés de Inmigración, Integración, Identidad Nacional y Desarrollo Solidario, este primer encuentro permitió comprobar la buena acogida que tuvo el enfoque y los principios que estructuraban el texto trabajado anteriormente por Francia, Alemania y España, así como el contenido general del proyecto presentado por la Presidencia francesa.

Tras esta primera reunión, los ministros continuaron las negociaciones durante la sesión del Consejo de Ministros del 24 de julio de 2008, donde el proyecto de texto ya fue objeto de un amplio consenso.

A la vuelta del receso estival, el texto fue consensuado a nivel de los 27, alcanzando un acuerdo final por los ministros de Inmigración en el Consejo JAI de Bruselas de 25 de septiembre de 20087.

Este acuerdo fue ratificado por el Consejo Europeo de octubre de 2008 que decidió su adopción final8. Las conclusiones del mencionado Consejo en relación al PEIA señalaban lo siguiente:

El Consejo Europeo ha adoptado el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, que expresa el compromiso de la Unión Europea y de sus Estados miembros de desarrollar una política justa, eficaz y coherente en relación con los retos y las oportunidades que representan las migraciones. El Pacto constituirá en lo sucesivo, para la Unión y sus Estados miembros, la base de una política común de inmigración y asilo guiada por un espíritu de solidaridad entre Estados miembros y de cooperación con los terceros países. Esta política común debe apoyarse en una buena gestión de los flujos migratorios, no solo en interés de los países de acogida, sino también de los países de origen y de los propios migrantes.

Los principios fundamentales que enuncia el Pacto se materializan en una serie de medidas que deberán aplicarse sin tardanza tanto en el plano de la Unión Europea como en el plano nacional. Además, esos principios inspirarán asimismo el futuro programa de trabajo de la Unión Europea, que propondrá la Comisión en mayo de 2009, con el fin de ultimarlo durante la Presidencia sueca. La aplicación del Pacto será objeto de un debate anual a partir del Consejo Europeo de junio de 2010

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Contenido del pacto: Los cinco ejes

El PEIA consta de un preámbulo y 5 partes o ejes centrales que vertebran los compromisos de la UE y de los EEMM. De los cinco ejes, tres de ellos los que constituyen el Enfoque Global de la UE para las migraciones9 (a saber, organización de la inmigración legal, lucha contra la inmigración irregular y cooperación al desarrollo para luchar contra las causas de las migraciones). Por tanto el PEIA adopta y hace suyo el «Enfoque Global» que fue adoptado por primera vez en el Consejo europeo del 200510, a instancias de España. Nuestro país ha sido uno de los principales defensores e impulsores de este novedoso instrumento comunitario, tanto a nivel propiamente comunitario como bilateral. Dicho Enfoque Global, que se menciona por primeraPage 292vez en el Programa de Támpere de 1.999, pretende dar un tratamiento global, multidisciplinar y coherente al complejo fenómeno migratorio sobre la base del desarrollo de los tres ejes mencionados. Este «Enfoque Global» fue confirmado posteriormente en las Conclusiones de los Consejos Europeos de diciembre de 2006 y de 2007, constituyendo el principal acervo de la política de la UE en materia de inmigración.

El PEIA parte de una concepción positiva de la inmigración. Así en el preámbulo se destacan los aspectos positivos de la misma, así como la necesidad del fenómeno que, por causas diversas, tiene el continente europeo. La gestión correcta de los flujos migratorios se concibe como un reto; un reto que, además, es compartido, ya que la cooperación con los países de origen y tránsito de dichos flujos migratorios se revela como esencial para conseguir una gestión eficaz de los mismos y así lo reconoce el PEIA a lo largo del texto.

Entre los factores positivos de las migraciones internacionales el Pacto las cita en su preámbulo como «un factor de intercambios humanos y económicos y permiten también que las personas realicen sus aspiraciones». Luego continúa con la explicación más tradicional y utilitarista de su contribución al crecimiento económico de la UE y de los Estados Miembros al facilitar mano de obra para el mercado de trabajo y permitir hacer frente a la situación demográfica deficitaria por la disminución de la tasa de natalidad en la gran mayoría de los países de la UE. Es de agradecer que el Pacto señale en primer lugar factores no meramente económicos, que en ocasiones los textos de la UE desconocen o no citan (como por ejemplo, el Programa de Estocolmo en su parte de Inmigración (Capitulo VI del mismo).

Pero el Pacto también señala como «las migraciones internacionales también son positivas para los países de origen porque les aportan recursos y formación profesional que permiten contribuir a su mejor desarrollo».

Tras el Preámbulo, aparecen los compromisos organizados en los cinco ejes del PEIA:

1) Organización de la inmigración legal («Organizar la inmigración legal teniendo en cuenta las prioridades, las necesidades y la capacidad de acogida determinadas por cada Estado miembro, y favorecer la integración»)

El Pacto comienza recalcando significativamente que la inmigración legal requiere la conjunción de una doble voluntad, la del migrante y la del país de acogida.

Se reafirma que la competencia para decidir el número de inmigrantes que se admitirán cada año y las condiciones de dicha admisión corresponde a los Estados Miembros, aunque se abre la posibilidad de llegar a un acuerdo con los países de origen en lo referente a la puesta en práctica de los contingentes, como aplican países como España por ejemplo, que ya aplica este sistema en varios acuerdos bilaterales con países africanos, que funcionan satisfactoriamente por las dos partes.

Lo más significativo es que el PEIA estima que para poner en marcha el acceso de los migrantes a dicho país la mejor forma de conseguirlo es establecer un partenariado con los países de origen. Esto es, el PEIA establece que el acceso ordenado de los inmigrantes a un país abierto a la inmigración requiere del trabajo entre socios con los países de origen, intercambiando información, contemplando la formación en origen y la intermediación laboral. Así, la UE fija que el partenariado es la mejor manera de gestionar la migración legal con intercambios de informaciones, formación profesional de los futuros migrantes en su caso y establecimiento de mecanismos para facilitar el proceso, frente a cualquier intento unilateral de basar los modelos migratorios en las necesidades de una de las partes.

El Consejo Europeo llama a los EEMM «a poner en marcha una política de inmigraciónPage 293seleccionada y concertada, en particular en función de todas las necesidades de su mercado laboral». (Capítulo I, Primer párrafo). La inmigración legal seleccionada no implica que se elija a quién se quiera con criterios arbitrarios o discriminatorios, si no que la selección viene dada por las necesidades del mercado laboral en cada momento (labour market matching). Por tanto, el mercado laboral se convierte en la referencia principal que posibilita la inmigración legal

Pero el Pacto también cita la acogida de estudiantes, investigadores y las migraciones circulares o temporales, y a velar «por que estas políticas no fomenten la fuga de cerebros» (Capítulo I, letras b y c).

En esta línea, en el Pacto se cita también la necesaria y obligada reagrupación familiar, Así se acuerda «regular mejor la inmigración familiar invitando a cada Estado miembro a tener en cuenta en su legislación nacional, en conformidad con la Convención europea de derechos humanos y libertades fundamentales, sus capacidades de acogida y las capacidades de integración de las familias evaluadas en función de sus condiciones de recursos y de vivienda en el país de destino» (Capítulo I, párrafo d). Se trata de nuevo, de garantizar una acogida digna a los miembros de la familia del inmigrante que se desplacen a la UE para reunirse con él, evitando la posible explotación por redes criminales y garantizando todos sus derechos conforme a lo establecido en la CEDH.

Como parte esencial del capítulo sobre la migración legal hay que señalar que el PEIA recoge un extenso párrafo sobre Integración (Capítulo I, letra g). El texto comienza rescatando el acervo comunitario en la materia al mencionar «los principios comunes aprobados en 2004 por el Consejo», para pasar, sobre la base de un proceso bidireccional de mutua comunicación entre la sociedad de acogida y el inmigrante, a recoger una larga descripción de lo que debería favorecer la integración armónica de los inmigrantes instalados legalmente. Esto es, de una parte estableciendo que esa integración deberá lograrse concediendo derechos a los inmigrantes tales como el acceso a la educación, a la seguridad, a los servicios públicos y sociales (especialmente los sanitarios) y al trabajo, y por otra con la contrapartida de que los migrantes deberán respetar las leyes del país de acogida al igual que lo hacen los ciudadanos nacionales de ese país. Naturalmente el PEIA estima que los migrantes deben respetar los valores fundamentales de la UE tales como los derechos del hombre, la libertad de opinión, la democracia, la tolerancia, la igualdad entre los hombres y las mujeres y la obligación de escolarizar a la infancia, rechazando cualquier forma de discriminación de que puedan ser objeto los migrantes.

Es en esta parte, donde quizás se haga más patente la influencia de la visión intercultural del modelo que propone nuestro país, donde el respeto y la igualdad ante la ley es la norma para todos sin excepción, frente a otra manera de afrontar la realidad migratoria basada ya en modelos multiculturales, o en otros más asimiliacionistas. Así es de destacar que el texto del Pacto no recoge el «aprendizaje de la lengua» como una obligación del inmigrante, ni el denominado «contrato de integración» que estuvo en alguna de sus versiones iniciales.

Además, el Pacto recoge una frase final que deja a todas luces clara la voluntad abierta del Pacto: «El Consejo Europeo invita asimismo a los Estados miembros a que tomen en consideración, aplicando las medidas adecuadas, la necesidad de luchar contra las discriminaciones de que pueden ser víctimas los emigrantes»:

No obstante, como buen ejemplo del consenso europeo que lo alumbró y tal y como algunos académicos han puesto de relieve11,Page 294el texto recoge temas tan recurrentes en el imaginario del país que lo propuso, como la «identidad nacional» o el «contrato de integración»12.

En suma, el PEIA establece que la UE deberá favorecer la integración con medidas de apoyo y de incitación, aplicando derechos importantes, combatiendo cualquier forma de discriminación y garantizando los derechos y las libertades fundamentales de los migrantes.

2) Luchar contra la inmigración irregular garantizando la repatriación

El Capitulo II del Pacto comienza señalando que «el Consejo Europeo confirma su determinación de luchar contra la inmigración irregular».

El PEIA parte de la base de que la inmigración irregular atenta contra la cohesión social, marginaliza al migrante irregular, distorsiona el mercado de trabajo con efectos muy negativos, y permite la explotación de los migrantes y la trata de seres humanos.

Uno de los párrafos más controvertidos en la negociación fue el que se refiere a las regularizaciones. En esta parte del PEIA se prevé que solamente se permitirán las regularizaciones caso por caso, no generales, en el respeto de las legislaciones nacionales, por motivos humanitarios o económicos (Capítulo II, párrafo a). Este principio no supone una prohibición de las regularizaciones y que aquellos que se encuentren en situación irregular en algún EEMM nunca podrán legalizar su situación. Simplemente los procesos de regularizaciones (que seguirán siendo posibles) se someten a una serie de condiciones que el EEMM que quiera llevarlas a cabo tendrá que cumplir. En España, bajo el actual gobierno, la regularización de la situación de los inmigrantes se ha llevando a cabo a través de los expedientes de «arraigo» que permiten a un inmigrante que reside en España y que ha establecido vínculos con la sociedad española, regularizar su situación de manera individual. No fue así en otras épocas cuando gobernaba un partido distinto al actualmente en el gobierno.

El PEIA considera que los Estados Miembros en partenariado con los países de origen y de tránsito, según el «Enfoque Global», deberán luchar contra la inmigración irregular incluyendo la obligación de readmitir a sus nacionales por parte de todos los Estados miembros de la Comunidad internacional, lo que se consigue con la conclusión de acuerdos de readmisión para gestionar estas operaciones de manera digna, respetando los derechos humanos (Capítulo II, párrafo b).

También el PEIA insiste en la necesidad de luchar contra las mafias y organizaciones internacionales que trafican con los migrantes que los explotan con grave riesgo de su vida, especialmente en el caso de que la entrada sea por mar, tragedias que desgraciadamente bien conocemos en nuestro país. Además se insta a llevar a cabo con los países de origen y de tránsito en particular, una política ambiciosa de cooperación policial y judicial para luchar contra las redes criminales internacionales de tráfico de inmigrantes y de trata de seres humanos, y a informar mejor a las poblaciones afectadas para evitar los dramas que pueden ocurrir, sobre todo, en el mar (Capítulo II, párrafo e).

Igualmente, el Consejo solicita a los EEMM que luchen «con la mayor firmeza, por medio de sanciones disuasorias y proporcionales, contra las personas que exploten a los extranjeros en situación irregular» (Capítulo II, párrafo g). El Pacto reafirma la voluntad de los EEMM de luchar contra aquellos que explotan a los inmigrantes en el territorio dePage 295la UE y propugna aplicar los Convenios internacionales contra la trata de seres humanos para evitar su explotación y marginación.

Por último citar que el PEIA prima con dispositivos incitativos la repatriación voluntaria de los inmigrantes ilegales y propugna el establecimiento de sanciones disuasivas contra las personas que los exploten, especialmente empresarios y transportistas.

3) Mejorar la eficacia de los controles en fronteras

La desaparición de las fronteras interiores en la Unión y la libre circulación de personas de las que disfrutamos en el espacio Schengen, incluidos los extranjeros, hace necesario reforzar y uniformizar la gestión de las fronteras exteriores.

En este ámbito el PEIA comienza reiterando el postulado básico de Derecho Internacional al recordar que «– el control de las fronteras exteriores incumbe a cada EEMM en su parte de frontera». Pero al mismo tiempo, tiene en cuenta la necesaria solidaridad dentro de una Unión y cifra que «aquellos EEMM expuestos, por su situación geográfica, a una afluencia de inmigrantes o cuyos medios son limitados, deben poder contar con la solidaridad de la Unión Europea». (Capítulo III, Primer párrafo). Este punto fue introducido a petición española y con el mismo se consagran los principios de solidaridad comunitaria y corresponsabilidad en la gestión de los flujos migratorios que se dirijan hacia la Unión.

El Pacto también recoge el acervo comunitario en materia de control en frontera, al recordar el acuerdo de «generalizar, a más tardar el 1 de enero de 2012, gracias al Sistema de Información de Visados(VIS), la expedición de visados biométricos» (Capítulo III, párrafo b) y la necesidad de «dotar a la Agencia Frontex, respetando el papel y las responsabilidades que corresponden a los Estados miembros, de los medios para que ejerza plenamente su misión de coordinación en el control de la frontera exterior de la Unión Europea, hacer frente a situaciones de crisis y dirigir a petición de los Estados miembros las operaciones necesarias, temporales o permanente» (Capítulo III, párrafo c).

También en este capítulo el PEIA propugna la cooperación con los países de origen y de tránsito para reforzar el control fronterizo y luchar contra la inmigración irregular, facilitando ayuda económica y formación profesional para mejorar las capacidades de gestión de las fronteras exteriores de los países de origen y de tránsito (Capítulo III, párrafo f).

El PEIA prevé una formación especial a dar a los agentes que controlen las fronteras exteriores de la UE para que conozcan los derechos de los migrantes irregulares. España también ha sido un Estado especialmente activo en esta materia estableciendo una cooperación ejemplar con países como Marruecos, Mali, Mauritania, Senegal, Cabo Verde, Gambia, Guinea Bissau y Guinea Conakry con la puesta en marcha de mecanismos de cooperación y de información.

4) Constituir una Europa del asilo

El Cuarto eje trata del asilo. El Pacto comienza recordando «solemnemente que todo extranjero perseguido tiene derecho a obtener ayuda y protección sobre el territorio de la Unión Europea, en aplicación de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951, relativa al estatuto de los refugiados, modificada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967 y de otros tratados relacionados» (Capítulo IV, Primer párrafo). Con ello, la UE reafirma sus compromisos internacionales en este ámbito y desmiente aquellas afirmaciones que llegaron a atribuir que la adopción del PEIA suponía un debilitamiento de la posición de los potenciales solicitantes de asilo en el territorio de los EEMM.

No obstante, y aunque la UE ha progresado en la aprobación de normas sobre los dere-Page 296chos, las condiciones de acceso y el trato a dar a los refugiados, el PEIA va más allá previendo el establecimiento de una política común sobre el asilo «con un nivel de protección más elevado» que el aplicado actualmente.

Para que no quede duda alguna, el Consejo «subraya que el necesario refuerzo de los controles en las fronteras europeas no debe impedir el acceso a sistemas de protección de las personas que podrían beneficiarse de ellos» (Capítulo IV, Primer párrafo in fine).

A la hora de pasar a los compromisos concretos, el Pacto comienza por reiterar compromisos existentes como era «establecer en 2009 una oficina de apoyo europea que tendrá por misión facilitar el intercambio de información, análisis y experiencias entre los Estados miembros, e intensificar cooperaciones concretas entre las administraciones encargadas del estudio de las solicitudes de asilo. Dicha oficina, que no dispondrá de poder de instrucción ni de decisión, promoverá, basándose en un conocimiento compartido de los países de origen, la coherencia de las prácticas y procedimientos y, por lo tanto, de las decisiones nacionales» (Capítulo IV, párrafo a). Dicha oficina, ya tenía prevista su nacimiento a través de las diferentes Directivas del llamado Paquete Asilo y posteriormente a la firma del Pacto y por decisión del Consejo bajo presidencia sueca en el segundo semestre de 2009, se decide su localización en Malta.

El Consejo acuerda también en este ámbito «poner en marcha, en caso de crisis en un EEMM confrontado con una llegada masiva de solicitantes de asilo, procedimientos que permitan por una parte la puesta a disposición de ese Estado de funcionarios de otros Estados miembros, por otra parte, el ejercicio en beneficio de ese Estado de una solidaridad efectiva para una mejor utilización de los programas comunitarios existentes» (Capítulo IV, párrafo c). Nuevo ejemplo de la aplicación del principio de solidaridad comunitaria en este ámbito.

El PEIA también prevé avanzar en la vía del reasentamiento de refugiados sobre el territorio de la UE procedentes de países terceros para lo que propugna la cooperación con esos países terceros exigiendo nuevamente que los agentes en las fronteras exteriores de la UE reciban una formación previa sobre los derechos y las obligaciones en materia de protección internacional. La voluntariedad es la base sobre la que se asienta este compromiso.

El Pacto también contiene medidas que refuerzan la cooperación con ACNUR, al adoptar la decisión de «reforzar la cooperación con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados con vistas a asegurar una mejor protección de las personas que lo solicitan fuera del territorio de los Estados miembros de la Unión Europea» (Capítulo IV, párrafo d). Nuevo ejemplo de que el PEIA no debilita la protección a los posibles solicitantes de asilo, sino todo lo contrario.

Por último mencionar que el PEIA prevé instaurar, a más tardar en el 2012, un procedimiento de asilo único que comporte garantías comunes, con la adopción de Estatutos uniformes de refugiado, por un lado, y de beneficiario de la protección subsidiaria, por otro (Capítulo IV, párrafo d).

5) Favorecer la cooperación al desarrollo a través de un Partenariado entre los países de origen, tránsito y conflicto

El PEIA consagra el Enfoque Global también a este respecto incluyendo la cooperación al desarrollo como uno de los ejes centrales de la política de inmigración (Capítulo V, Primer párrafo).España ha sido uno de los principales artífices de que el Pacto esté íntimamente ligado a los principios del Enfoque Global y de ahí que en su contenido sean fácilmente identificables determinados elementos de la política migratoria española de los últimos años.

El PEIA reconoce, acepta y desarrolla una serie de principios que, en el ámbito migrato-Page 297rio, fueron ya aprobados en conferencias internacionales en las que han participado la UE con terceros Estados (fundamentalmente africanos). En concreto el Pacto menciona, las siguientes:

- Conferencia Ministerial euro-africana sobre Migración y Desarrollo de Rabat (julio de 2006).

- Conferencia UE-Unión Africana sobre Migración y desarrollo de Trípoli (noviembre de 2006).

- Cumbre UE-África de Lisboa (diciembre de 2007)13.

De esta manera, el PEIA propone «concluir, en el ámbito comunitario o bilateral, acuerdos con los países de origen y de tránsito que contengan disposiciones relativas a las posibilidades de migración legal, adaptadas a la situación del mercado laboral de los EEMM, a la lucha contra la inmigración ilegal y a la readmisión, así como al desarrollo de los países de origen y de tránsito» (Capítulo V, párrafo a).

En el Pacto también se acuerda «alentar a los EEMM, en el marco de sus posibilidades, a ofrecer a los nacionales de los países asociados, posibilidades de inmigración legal adaptadas a la situación de su mercado laboral, que permitan a estos nacionales obtener una formación o una experiencia profesional y acumular un ahorro que podrán poner al servicio del desarrollo de su país» (Capítulo V, párrafo b). Se reconoce así, la importancia de las remesas y de la capacitación profesional de los inmigrantes. En el ámbito particular de las remesas, el Pacto «recomienda a los Estados miembros que promuevan la adopción de instrumentos financieros específicos que fomenten la transferencia segura y con el mejor coste del ahorro de los emigrantes hacia su país, con fines de inversión o previsión» (Capítulo V, párrafo e).

La interconexión entre países de origen y destino, y su necesaria cooperación queda una vez más subrayada cuando el texto del Pacto «invita a los EEMM a dar prioridad en este caso a formas de migración temporal con vistas a no privar a los países de origen de sus competencias» así como «conducir políticas de cooperación con los países de origen y de tránsito con vistas a disuadir o combatir la inmigración clandestina por el fortalecimiento de las capacidades de estos países» (Capítulo V, párrafo c). De importancia particular es el compromiso presente para que los Estados miembros «promuevan formas de migración temporal o circular a fin de evitar la fuga de cerebros» (Capítulo V, párrafo b, in fine).

También se establece el compromiso de la UE para integrar las políticas migratorias y de desarrollo para favorecer el desarrollo de los países de origen y tránsito de los flujos migratorios. Así se decide «integrar mejor las políticas migratorias y de desarrollo analizando cómo estas políticas pueden favorecer a las regiones de origen de la inmigración, en coherencia con los otros aspectos de la política de desarrollo» (Capítulo V, párrafo d). Además, el PEIA propone la realización de proyectos de desarrollo solidario especialmente en el campo alimentario, en materia de sanidad, educación y de formación profesional y en el empleo.

También se incluye una cláusula destinada a «promover acciones de codesarrollo que permitan a los inmigrantes participar en el desarrollo de los países de origen» (Capítulo V, párrafo e). Un compromiso decidido por el

fomento del codesarrollo de los países de origen y tránsito de los flujos migratorios

Por último, el Consejo se compromete en el texto del Pacto a «poner en práctica con deter-Page 298minación la Asociación entre la UE y África, acordada en Lisboa en 2007, así como el Plan de Acción de Rabat y llamar a estos efectos a la segunda Conferencia Ministerial euroafricana sobre migración y desarrollo a que tome, en París, el 20 y 21 de octubre de 2008, medidas concretas» (Capítulo V, párrafo f).

El debate anual

Tras los cinco ejes con compromisos, el Pacto se cierra con una parte final a modo de conclusión. Esta parte final comienza con la invitación «al Parlamento Europeo, al Consejo, a la Comisión y a los Estados miembros, cada uno según le corresponda, a que adopten las decisiones necesarias para la aplicación del presente Pacto con vistas a desarrollar una política común de inmigración y asilo».

Así también el Pacto conecta con los mecanismos comunitarios programados en la materia al establecer que «el programa que sucederá en 2010 al Programa de La Haya permitirá en particular seguir traduciendo el Pacto en acciones concretas», con lo que se prevé que el Programa de Estocolmo14 y su consiguiente Plan de Acción prevean lo contemplado en el Pacto.

Pero lo más importante de la parte final es que el PEIA prevé la celebración de un debate anual en el propio Consejo Europeo sobre la base de un Informe anual que elaborará la Comisión que incluirá una evaluación de la situación y el avance de las políticas de inmigración, de asilo y de control de fronteras exteriores incluyendo Recomendaciones, en su caso. Para preparar dicho debate, el Consejo Europeo invita a la Comisión a que proponga al Consejo un «método de seguimiento»15, que fue adoptado al año siguiente de la aprobación del Pacto y donde se desgrana los contenidos de dicho informe anual.

Como señalamos al comienzo de este artículo, el primer debate anual tendrá lugar bajo la Presidencia española de la UE, en Junio de 2010. Creemos que la creación de este mecanismo es muy positiva y que permitirá a la UE gestionar estas políticas al mayor nivel institucional, (Consejo Europeo), lo que dará garantías de una mejor aplicación del PEIA y de los acuerdos que la UE vaya concertando con terceros o de las normas que se vayan aprobando.

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[1] Documento núm. 13189/08 ASIM 68.

[2] Además, el Pacto continua afirmando que «este desarrollo ha propiciado un aumento sin precedentes de las libertades tanto de los ciudadanos europeos como de los nacionales de los países terceros que circulan libremente por este territorio común. Representa además un importante factor de crecimiento y prosperidad. La ampliación reciente y futura del espacio Schengen consolida aún más la libertad de circulación de las personas.

[3] Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007.Diario Oficial n° C 306 de 17 diciembre 2007. http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ: C:2007:306:SOM:ES:HTML.

[4] Art. 79.5 Tratado de Funcionamiento de la UE «El presente artículo no afectará al derecho de los Estados miembros a establecer volúmenes de admisión en su territorio de nacionales de terceros países procedentes de terceros países con el fin de buscar trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia».

[5] Art 79.2 Tratado de Funcionamiento de la UE.

[6] http://www.eu2008.fr/PFUE/lang/es/accueil/ PFUE-07_2008/PFUE-07.07.2008/informelle_des_ ministres_charges_de_la_justice_et_des_affaires_interieures.html.

[7] Sesión del Consejo num. 2890. Comunicado de Prensa: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_ Data/docs/pressdata/es/jha/103187.pdf.

[8] Conclusiones del a Presidencia, Consejo Europeo de 15 y 16 Octubre de 2008: http://www.consilium. europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/1034 54.pdf.

[9] Tal y como el propio texto reza en su tercer párrafo:» Por otra parte, el Consejo Europeo adoptó en diciembre de 2005 el Enfoque Global de la Migración, cuya pertinencia confirma».

[10] Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Bruselas 15 y 16 de Diciembre de 2005, págs 2 y 3, y Anexo I. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cms_data/docs/pressdata/es/ec/87658.pdf.

[11] «The re-nacionalisation of migration policy making. EU cooperation after the Immigration Pact». R. Parkes y S. Angenendt. Working Paper FG1, 2009/02 and FG8, 2009/05. January 2009, SWP Berlin.

[12] En diversas Fuentes de Internet se pueden encontrar la versión de 4 de Julio del Pacto (www.libertysecurity.org) y la versión no oficial de 3 de septiembre ( www.statewatch.org).

[13] La Cumbre UE- África acordó una Estrategia Conjunta que incluye específicamente el fenómeno migratorio como una realidad que afecta a las dos partes y un Plan de Acción 2007-2009 con un capítulo titulado «Asociación UE-África sobre migración, movilidad y empleo».

[14] En la fecha en la cual se redacta y aprueba el PEIA «el programa que sucederá en 2010 al Programa de La Haya» no está redactado todavía, ni estaba determinado el nombre que iba a recibir (a la sazón «Programa de Estocolmo»), de ahí la razón para esa compleja nominación con la que aparece.

[15] «Método de seguimiento para supervisar la aplicación del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo». Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo». Documento COM (2009) 266 final. 10.6.2009.