La impugnación de la resolución final adoptada en un procedimiento del artículo 15 LMH

AutorJosé María Abad Liceras
Cargo del AutorProfesor de Derecho Administrativo , Universidad Europea de Madrid
Páginas256-274

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Cualquiera que sea el sentido de la decisión final adoptada en un procedimiento del artículo 15 LMH, es decir, sea ordenando la retirada o por el contrario, el mantenimiento del símbolo o monumento público enjuiciado, la resolución tomada puede ser objeto de impugnación en vía administrativa y/o judicial, al igual que cualquier otro acto administrativo.

La impugnación en vía administrativa

Con carácter general, los recursos administrativos suelen clasificarse en dos grandes categorías:

1) Por una parte, los recursos ordinarios que pueden plantear los interesados en todo procedimiento administrativo (recurso de reposición y de alzada).

2) Por otra parte, los recursos excepcionales ante actos firmes que pueden utilizar los interesados (recurso extraordinario de revisión) o la propia Administración (revisión de oficio; recurso de lesividad y procedimiento de revocación).

La resolución final dictada en un procedimiento del artículo 15 LMH puede ser objeto de impugnación, en primer lugar, en vía administrativa a través de los recursos ordinarios previstos en la Ley 30/1992, es decir, a través de un recursos de reposición (artículos 116 y 117) o a través de un recurso de alzada (artículos 114 y 115). La elección de uno u otro recurso vendrá dado por la concurrencia o suma de dos datos: uno subjetivo (qué órgano ha dictado la resolución) y otro objetivo (el alcance o naturaleza jurídica del acto administrativo). En este sentido:

  1. Si se trata de un órgano que carece de superior jerárquico y la resolución agota la vía administrativa, la única opción viable es el recurso de reposición.60

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  2. Si se trata de un órgano que tiene un superior jerárquico y la resolución no agota la vía administrativa puede plantearse un recurso de alzada.

    La resolución que resuelva el recurso tendrá carácter definitivo y contra ella sólo quedará como única opción de impugnación la vía judicial a través del correspondiente recurso contenciosoadministrativo.

1. La posible suspensión de la ejecución de una resolución dictada en un procedimiento del artículo 15 LMH: opciones

En el supuesto de que la resolución final dictada en un procedimiento del artículo 15 LMH decida la retirada de un símbolo o monumento público, hay que preguntarse si su impugnación en vía administrativa y/o judicial tendrá, entre otras consecuencias, la suspensión del acto y, por consiguiente, la paralización de cualquier operación que tuviera por objeto la retirada material de aquél elemento. Con carácter general el artículo 94 de la Ley 30/1992 declara que "los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior"61. Por lo tanto, en el caso de la decisión adoptada en el procedimiento del artículo 15 LMH, la Page 258 resolución que ordene la retirada del elemento podría ejecutarse en la práctica, aunque se hubiera recurrido en vía administrativa esa decisión, salvo en los siguientes supuestos (en los que habrá de ordenarse la suspensión):

1) Cuando una norma legal o reglamentaria establezca la suspensión.

2) Cuando la resolución deba ser autorizada o aprobada por un órgano superior jerárquico del que la dictó.

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3) Cuando la ejecución del acto pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

4) Cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992.

De las cuatro causas de suspensión expuestas serán las dos últimas las más viables de utilizar frente la resolución del procedimiento del artículo 15 LMH, aunque su fundamentación es distinta: la impugnación basada en la posible concurrencia de alguna causa de nulidad tiene un carácter eminentemente jurídico, mientras que los posibles perjuicios de imposible o difícil reparación tienen una naturaleza objetiva. Es esta última la causa más contundente o sólida para solicitar la suspensión del acto de retirada material de un bien afectado por el artículo 15 LMH. En efecto, la retirada material de un símbolo o monumento público comporta un conjunto de operaciones invasivas a través de su desmontaje, en donde puede producirse un grave deterioro del bien o de cualquiera de sus elementos, o, incluso, su destrucción, cuya reposición en el futuro podría ser complicada, difícil o incluso imposible. Por lo tanto, ante los riesgos que pueden ocasionarse, la respuesta más precavida y segura sería que el órgano que vaya a resolver el recurso administrativo interpuesto contra la resolución de retirada del inmueble, ordene su suspensión.

En ese caso, la decisión de suspender la ejecución del acto ordenando la retirada del símbolo o monumento público podrá venir acompañada de la adopción de alguna medida cautelar dirigida a asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia del acto impugnado. En el caso de que la suspensión pudiera producir perjuicios de cualquier naturaleza, podrá quedar aquella condicionada a la prestación de alguna garantía o fianza por parte del interesado que la solicitó. Con un sentido pragmático del tema podría decirse que suspender durante un tiempo la retirada de un símbolo o monumento público que puede llevar años expuesto al público, hasta que se resuelva el recurso interpuesto en vía administrativa y/o judicial contra aquella decisión, Page 260 es una medida prudente que puede evitar males mayores, responsabilidades de todo tipo y gastos al erario público si, por ejemplo, una vez ejecutada la orden de retirada material del inmueble se dicta una resolución administrativa o se pronuncia una sentencia judicial que ordene la reposición y el mantenimiento de aquél. Además, no debe tampoco olvidarse la trascendencia real y las implicaciones de distinta naturaleza que giran alrededor del polémico tema de la retirada o mantenimiento de los elementos afectados por el artículo 15 LMH, lo que aconseja prudencia y sabiduría en la actuación administrativa.

A efectos orientativos debe recodarse que la jurisprudencia establece una clara distinción entre la ejecutividad del acto administrativo y la actividad material de ejecución, señalando que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su posibilidad de someter a la decisión de un órgano jurisdiccional la ejecutividad de un acto administrativo antes de su ejecución "se vulnera, no cuando se dictan actos que gozan de ejecutividad, sino cuando, en relación a los mismos, se inician actos materiales de ejecución, sin ofrecer a interesado la posibilidad de instar la suspensión de esa ejecutividad" (Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2001).

La impugnación en vía judicial

Si se ha utilizado la vía previa de la impugnación en el ámbito administrativo o bien, se ha acudido directamente a la vía judicial, en los supuestos derivados del artículo 15 LMH, la situación más frecuente será la impugnación judicial de la resolución que ordene la retirada de un símbolo o monumento público. No obstante, también es posible la situación inversa, es decir, interponer un recurso contencioso-administrativo contra la resolución que ordene el mantenimiento de un símbolo o monumento público por la concurrencia de alguna causa de exención de aquellos. En ambos supuestos, el recurso judicial a plantear seguirá la tramitación prevista en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

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Con relación al recurso contencioso-administrativo que puede interponerse contra la resolución emanada de aplicar el artículo 15 LMH, serán de aplicación las reglas generales respecto a la capacidad procesal; legitimación; defensa; postulación; plazo de interposición del recurso; competencia objetiva, funcional y territorial del órgano jurisdiccional (recordando que si no se pudiera determinar, entraría en juego la cláusula final prevista en el artículo 10.1.k) de la Ley 29/1998, cuando atribuye a los Tribunales Superiores de Justicia el conocimiento de aquellas actuaciones administrativas que no estén atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos del propio orden jurisdiccional); etc.. Tan sólo señalaré a continuación ciertas singularidades procedimentales que pueden darse en el proceso judicial a seguir, derivado del artículo 15 LMH, y que se centra en las siguientes premisas:

1) La determinación de la legitimación activa y el acceso al proceso judicial (principio pro actione).

2) Que se impugne una resolución expresa o presunta derivada de un silencio administrativo.

3) Que la Administración haya actuado en vía de hecho.

4) Que se haya producido una inactividad de la Administración.

1. La determinación de la legitimación activa y el acceso al proceso judicial (principio pro actione)

Al margen de otras consideraciones sobre el alcance del derecho o interés legítimo afectado para intervenir como parte en el proceso originado por la impugnación de una resolución basada en el artículo 15 LMH, es preciso que el acceso a la jurisdicción...

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