La nulidad de los reglamentos por defectos en la realización de los trámites participativos
| Autor | Irene Araguàs Galcerà |
| Páginas | 487-498 |
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La participación de los ciudadanos en la elaboración de reglamentos resulta imprescindible. No es solo que dicha participación contribuya a lograr el acierto de la norma y su adecuación a la realidad en la que debe aplicarse1, permita recabar el conocimiento en manos de los ciudadanos para elaborar la disposición de la manera más informada posible2 o coadyuve al cumplimiento voluntario del reglamento finalmente aprobado3; sino que, además, los trámites a través de los cuales se hace efectiva la participación -principalmente, los tradicionales trámites de audiencia e información pública y el más novedoso trámite de consulta previa- son piezas esenciales del procedimiento referido a la elaboración y aprobación de una norma. Es por ello que su omisión (o, incluso, su incorrecta realización), cuando estos trámites participativos son preceptivos, es causa de nulidad de la norma así aprobada.
Teniendo en cuenta lo anterior, y a la vista de las novedades que, respecto a la participación en la elaboración de disposiciones generales, ha incorporado la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), se analizan en este trabajo aquellos defectos en la realización de los trámites de audiencia, información pública y consulta previa que pueden derivar en la nulidad de un reglamento. Con carácter general, podemos ya avanzar que, en virtud, de la LPACAP, la participación se ha reforzado; lo que, a su vez, comporta una ampliación de los supuestos en que los defectos en la realización de los trámites participativos pueden derivar en la nulidad de la norma. La regla general es que, para garantizar la validez de la disposición general, solo puede prescindirse de la participación cuando la Ley lo prevé expresamente.
En este punto, la LPACAP ha supuesto una aproximación a otros sistemas jurídicos como, por ejemplo, el estadounidense, donde la participación es la verdadera protagonista del procedimiento informal de elaboración de reglamentos. Este procedimiento, también denominado de notice and comment, es el que
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emplean por defecto las agencias federales4 y se caracteriza por tener como únicas formalidades la publicación de un anuncio relativo a la futura aprobación de una norma (notice), y la apertura de un periodo para que todos aquellos que lo deseen puedan de realizar comentarios desde el inicio de su elaboración (com-ment); trámites que pueden omitirse cuando concurra una «buena causa» (good cause)5. A diferencia de lo que sucede en nuestro país, la configuración de las excepciones a la participación está mejor delimitada; e, incluso cuando concurre una de estas excepciones, la intervención de los ciudadanos no siempre se suprime, sino que se puede relegar a un momento posterior, lo que, en ocasiones, permite evitar la anulación de las normas y sus perjudiciales efectos.
La LPACAP dedica su Título VI a la iniciativa legislativa y a la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones; regulación de carácter básico que, aunque no ordena, propiamente, el procedimiento de elaboración de reglamentos, sí contiene una serie de previsiones que condicionan la elaboración de normas por parte de todos los entes que tienen atribuidas potestades normativas, al establecer: unos principios de buena regulación (art. 129), un sistema de evaluación expost de la normativa vigente (art. 130), previsiones referidas a la publicación de las normas (art. 131), obligaciones de planificación normativa (art. 132), así como los términos en los que debe desarrollarse la participación ciudadana en la elaboración de disposiciones generales (art. 133).
Respecto a esta última cuestión, hay que indicar que el establecimiento de «unas garantías mínimas de participación» (Preámbulo LPACAP) es, precisamente, uno de los motivos esgrimidos para justificar la aprobación del Título VI de la Ley y el carácter básico de la configuración de los trámites de consulta previa, audiencia e información pública, amparado en los arts. 105 CE en relación con el art. 149.1-1 CE6.
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De acuerdo con esta regulación, en el marco del procedimiento de elaboración de una disposición general debe publicarse el proyecto de reglamento para que, a través del trámite de audiencia, los afectados por este puedan hacer llegar sus alegaciones, y para recabar, por medio del trámite de información pública, las aportaciones de otras personas o entidades que no tengan la condición de interesados. Además, con carácter previo a la elaboración del proyecto, debe sustanciarse una consulta pública con el objeto de recoger la opinión de los sujetos y organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de: los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias7.
En este contexto, las nuevas reglas a tener en cuenta en lo que respecta a la realización de los trámites participativos citados y la posible nulidad de la norma, son las siguientes:
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En cuanto a los trámites de audiencia e información pública, ambos son preceptivos en los mismos términos pues, de acuerdo con el art. 133.4 LPACAP, solo puede prescindirse ellos en el caso de normas presupuestarias u organizativas o cuando concurran razones de grave interés público que lo justifiquen.
Atendiendo a lo anterior, el trámite de información pública, antes potestativo en la elaboración de reglamentos estatales y autonómicos, sale reforzado; aunque, como contrapartida, se amplían las excepciones en las que puede omitirse el trámite de audiencia pues, mientras que antes solo podía prescindirse de él por «graves razones de interés público», ahora se añade la excepción referida a «las normas presupuestarias u organizati-
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vas», previsión que, como toda excepción a la norma general, debe interpretarse restrictivamente y ajustarse a la realidad de la norma.
En este nuevo escenario, la doctrina y jurisprudencia que, sin excepción, castigaban con la nulidad de la norma la falta de realización del trámite de audiencia8, deben extenderse, a nuestro juicio, al trámite de información pública, pues la LPACAP los sitúa expresamente al mismo nivel.
Otra cuestión a tener en cuenta que deriva de la nueva regulación es que, de acuerdo con el art. 133.2 LPACAP, la audiencia va dirigida a «los ciudadanos afectados», indicándose al final de este precepto que «asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen las personas cuyos derechos o intereses se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto». Parece, por tanto, que elegir si la apertura del trámite de audiencia se lleva a cabo directamente con los ciudadanos o bien a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por ley que los agrupan o los representen ya no es, como sucedía hasta hace poco, una elección del órgano que abra este trámite9, sino que, en todo caso, los ciudadanos afectados deben tener la posibilidad de participar de forma directa.
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El trámite de consulta previa también es, en principio, de observancia obligatoria, aunque no se sitúa al mismo nivel que la audiencia y la información pública. Su realización puede omitirse en los mismos supuestos que la audiencia y la información pública, a los que se añaden aquellos en que, se considere que la propuesta normativa no tiene un impacto significativo en la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los destinatarios, regula aspectos parciales de una materia o la norma se tramite por la vía de urgencia.
Cuando, en los términos anteriores, proceda la apertura de un periodo de consulta previa, hay dos cuestiones esenciales en su realización que es importante tener en cuenta. La primera de ellas se refiere a los destinatarios del trámite, pues estos son, de acuerdo con el art. 133.1 LPACAP, los sujetos y organizaciones representativos «potencialmente afectados» por la futura norma. No se trata, por tanto, de un trámite circunscrito solo a los interesados, tal como sucede con el trámite de audiencia; pero tampoco se abre la participación a todos los ciudadanos, como sucede en relación con el trámite de información pública, lo que posibilita que la Administración defina los...
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