Nuevos obstáculos a la libre circulación de trabajadores (autonómos) en el ámbito europeo
| Autor | Borja Suárez Corujo |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 31-46 |
Page 31
La ciudadanía y los ‘derechos’ asociados a ella están pensados para dar una nueva imagen al producto (...) y hacer que este sea cada vez más atractivo para los consumidores, con el fin de que reafirmen la fidelidad a su marca preferida"
Joseph Weiler
La libre circulación de personas ha sido históricamente la más débil de las liber? tades sobre las que se construye el proyecto europeo. No sólo porque los avances logrados en otros ámbitos -la libre prestación de servicios, por ejemplo- han resultado siempre más ambiciosos; sino porque los cambios que han favorecido el desplazamiento de las personas dentro del territorio de la UE han estado mar? cados por una fuerte impronta (anti)económica y por el miedo de los Estados a la llegada de pobres de otra nacionalidad. Ambos factores explican que los principales beneficiarios de esta garantía hayan sido los trabajadores en activo y que la legislación de la UE haya impuesto con ‘naturalidad’ barreras legales a la circulación de las personas sin recursos.
Este temor ante la pobreza -más alentado desde determinados sectores que basado en razones objetivas, como veremos- ha inspirado en los últimos tiem? pos una línea interpretativa muy restrictiva del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En los asuntos Alimanovic y García Nieto1, se confirma la quiebra de una tendencia de progresiva ampliación del ámbito subjetivo de la libertad de circulación que ya se apuntaba en el asunto Dano, abrazando un criterio muy estricto que achica el concepto de trabajador a estos efectos y devalúa la condi?
Page 32
ción de ciudadano de la Unión. La polémica decisión del Consejo Europeo de reformar la normativa de la UE para permitir al Reino Unido excluir a los trabajadores nacionales de otro Estado del acceso a ayudas sociales (prestaciones no contributivas vinculadas al ejercicio de una actividad profesional) durante sus cuatro primeros años de residencia en su territorio va mucho más allá. Y ello plantea varios problemas de envergadura -de dimensión jurídica, económica, social y política- que merecen, al menos, ser apuntados desde una perspectiva general básica.
Se aprecia, primero, un problema jurídico, pues parece obviarse que medidas que niegan una protección social básica a ciudadanos procedentes de otros Estados miembros -especialmente si son trabajadores- no tiene un encaje sencillo en el marco del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Cabe recordar, en este sentido, que el artículo 18 TFUE proclama tajantemente la prohibición de toda discriminación por razón de la nacionalidad y que la proyección de este principio sobre la libertad de circulación de trabajadores sólo puede limitarse por razones de orden público, seguridad y salud pública (artículo 45). Entender que tales circunstancias -excepcionales- concurren cuando nacionales de otros Estados miembros solicitan ayudas sociales puede resultar difícil de aceptar. Quizá por ello el Consejo también ha invocado la posible existencia de razones imperiosas de interés general para limitar la libertad de circulación de los trabajadores "con medidas proporcionales al interés legítimo perseguido"2. Lo cierto es que no se han acreditado esas razones y, en cambio, existen un serio riesgo de que medidas como la planteada para evitar el Brexit resulten desproporcionadas.
Desde una perspectiva económica, en segundo lugar, también puede objetarse la limitación de la libertad de circulación de personas -más si son económicamente activas- por dos razones principales. De un lado, la medida resulta contradictoria con la proclamación como objetivo esencial de la UE del establecimiento de un mercado interior, pues en él dicha libertad se configura como una facultad reconocida a los trabajadores para aceptar ofertas de empleo con retribuciones distintas en cualquier lugar de la Unión. En este sentido, parece evidente que la exclusión de determinados beneficios sociales puede constituir un desincentivo para la movilidad laboral/profesional con el consiguiente impacto negativo en términos de competitividad. La segunda objeción apunta precisamente a la inexistencia de una justificación económica para adoptar una decisión tan drástica. No hay en la literatura académica ni otros ámbitos estudios que acrediten que la concesión de este tipo de ayudas sociales a nacionales de otros Estados miembros pone seriamente en peligro la sostenibilidad de los sistemas de protección social3.
Page 33
En tercer lugar, no cabe duda de que este tipo de medidas restrictivas tienen consecuencias sociales muy negativas, porque agrava las condiciones de precariedad de las personas más vulnerables que además en muchos casos tienen familiares (menores) a su cargo. De esta forma las instituciones europeas se muestran insensibles ante la pujante realidad de los trabajadores pobres y de la exclusión social, lo que se traduce en un mayor riesgo de situaciones de explotación laboral, en un incremento de los niveles de desigualdad y, en suma, en un agrietamiento de la cohesión social. Hay que tener en cuenta, además, la dimensión moral de este problema, en la medida en que se trata de una decisión que deliberadamente desprotege a personas en situación de necesidad que en muchos casos han tenido o tienen una vinculación laboral -con las correspondientes implicaciones económicas y obligaciones impositivas-, con el Estado que les deniega la ayuda social. No debe sorprender que de este modo se despierten sentimientos xenófobos en la población nacional frente a todos los que vienen de fuera.
Por último, no debe pasarse por alto que la medida responde a un planteamiento político que devalúa el papel atribuido a la Seguridad Social entendida como red pública de protección social. Primero, porque ésta se concibe como una cuestión nacional sin ningún contenido mínimo lo que supone prescindir de su elemento vertebrador más característico: la solidaridad. Desde esta perspectiva no resulta extraño, en segundo lugar, que se utilice la presión ejercida por los pobres sobre los sistemas de protección social como pretexto para justificar la denegación de ayudas. En el fondo lo que revela es un cuestionamiento del papel del Estado de bienestar y de su inherente función redistributiva. Una negación del modelo social europeo.
La normativa de la UE ha sido siempre precavida a la hora de delimitar el derecho de residencia en otro Estado miembro de nacionales inactivos económicamente. Los antecedentes normativos de la vigente Directiva 2004/38/CE, 29 de abril, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros son un conjunto de iniciativas dictadas en dos periodos distintos.
El primero, que cubre los años sesenta y primeros setenta, estuvo presidido por una concepción estrictamente economicista de la libre circulación de personas que, en tal sentido, se circunscribía a trabajadores en activo. Por su parte, el segundo, que abarca los años noventa, supuso cierta ampliación de los sujetos titulares de la citada libertad de circulación para incluir a personas inactivas
Page 34
económicamente, algo vinculado al reconocimiento de la ciudadanía europea por el Tratado de Maastricht y que fue posible gracias al activismo del Tribunal de Justicia4. Pero, al tiempo, vino a recoger -a partir de 19905- una previsión expresa acerca de la necesidad de restringir el derecho de residencia en aquellos casos en que los beneficiarios (no nacionales) se convierten en una carga excesiva para el erario público y, en concreto, para la asistencia social del Estado de acogida. Así se plasma en la actualidad en la Directiva 2004/38 (DLCP) cuyo Considerando 10 alerta de ese riesgo y, en consecuencia, estima que "... debe supeditarse a determinadas condiciones el derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia por períodos superiores a tres meses". Básicamente se frena de esta forma la libre circulación de las personas sin recursos. O, por ser más precisos, se facultaba a los Estados a que así lo hicieran a la hora de transponer la Directiva; algo que España no hizo inicialmente, sino solo en un momento posterior6.
En verdad, cabe apreciar un punto de inflexión en la regulación de la materia que no es consecuencia de una novedad normativa, sino de un reciente cambio en la jurisprudencia del TJUE.
Interesa abordar dos cuestiones principales como paso previo para intentar ofrecer criterios que sirvan para la interpretación del concepto de trabajador por cuenta propia en el marco de la Directiva 2004/38. La primera se refiere a la configuración del derecho de residencia que es el presupuesto necesario para la (in)aplicación del principio de igualdad de trato que se proclama en el artículo 24.1 de la citada norma y que suscita la segunda cuestión: la facultad de los Estados de limitar el acceso a las prestaciones de asistencia social a ciudadanos procedentes de otros países de la UE. Su examen se ha de realizar teniendo muy presente el cambio de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba