Nuevos modos de gobernar: la gobemanza

Autor:Joan Prats i Catalá
Cargo del Autor:Coordinador. Director del Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya
Páginas:185-295
RESUMEN

1. Génesis y conceptualización de la gobernanza. 2. Diversas respuestas de gobernanza.

 
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1. Génesis y conceptualización de la gobernanza

Política y gestión pública: el impacto de la globalización

Foan Prats (Publicado en la revista Gobernanza, Edición 35, 15 de noviembre de 2005)

El tipo de cohesión social conseguido históricamente mediante el poder regulador de los Estados sociales y democráticos de derecho, hoy resulta imposible si algunos poderes reguladores clave no se transfieren desde el Estado nacional hacia unidades que alcancen y se pongan al mismo nivel que la economía transnacional. hora bien, las regulaciones globales son el producto de un conglomerado (de Estados, organismos multilaterales, empresas transnacionales y, ocasionalmente, O N G ~ ~ ámbito global) altamente desigual y que, como tal conglomerado, no responde ante los pueblos. Esto origina una tensión inevitable entre, por un lado, los muy imperfectos mecanismos de gobernanza global y, por otro, las instituciones democráticas que hoy por hoy se encuentran confinadas a los límites de los Estados.

La globalización ha puesto en cuestión la constelación nacional que había surgido trabajosamente de la Paz de Westfalia. El Estado territorial, la nación y la economía circunscritas y autodeterminadas dentro de las fronteras nacionales, sede de la institucionalización del proceso democrático, ya no existe más como ideal creíble. Como ha señalado Habermas, si el Estado soberano ya no puede concebirse como indivisible sino compartido con agencias e instancias internacionales, si los Estados ya no tienen control pleno sobre sus propios territorios, si las fronteras territoriales y políticas son cada vez más difusas y permeables, entonces los principios fundamentales de la democracia liberal (el autogobierno, el demos, el consenso, la representación y la soberanía popular) se vuelven proble-

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máticos. La política ya no coincide con el espacio donde se juega el destino de la comunidad política nacional.

Consideramos importante destacar algunos procesos interrelacionados producidos por la globalización que están en la base de las transformaciones de los roles y estructuras de los Estados, la política y la gestión pública de nuestro tiempo:

1 El primero acontece en el interior del Estado y se expresa en el fenómeno universalizado de la devolución o descentralización. La descentralización es uno de los procesos que más destacadamente acompañan a la globalización. Los gobiernos nacionales ya no pueden pretender asumir toda la responsabilidad por el desarrollo nacional. Los desafíos específicos del desarrollo se dan también hoy en el espacio metropolitano y regional. La movilización de energías colectivas a este nivel se consigue mediante la construcción de espacios públicos democráticos regionales o metropolitanos, que responden o acaban generando identidades y comunidades que es preciso saber articular dentro del Estado-nación o plurinacional y a nivel global.

2 El segundo se refiere a la globalización de las regulaciones económicas y en menor medida sociales y culturales, es decir, de las normas, estándares, principios y reglas que gobiernan la producción y el comercio global así como los mecanismos de coerción previstos para garantizar su cumplimiento. Muchas de estas normas enmarcan después, cuando no determinan directamente, muchas de las regulaciones económicas que "cantarán" los parlamentos nacionales. Estas regulaciones globales resultan de un proceso deliberativo plasmado en acuerdos entre actores colectivos, los cuales no pueden tener la legitimidad procedente de una sociedad civil constituida democráticamente. El déficit democrático de las regulaciones transnacionales brinda la oportunidad de que las organizaciones no gubernamentales se vayan filtrando en el proceso deliberativo y obtengan ocasionalmente éxitos importantes. Surge así cada vez con más fuerza la idea de una sociedad civil global a construir sobre el suelo firme de unos derechos de humanidad globales efectivamente garantizados.

3 El tercero se refiere a la repercusión de la globalización sobre el sustrato cultural-nacional de la sociedad civil forjado desde el proyecto de un "Estado nacional". La revalorización de lo local y lo singular, la incapacidad del Estado nacional para integrar los ideales de progreso en la forja de una sola identidad nacional, los flujos migratorios y las solidaridades comunitarias de origen están liquidando la nación cultural única como el sustrato histórico-social de la solidaridad civil. Los Estados desarrollados se están haciendo todos multiculturales o plurinacionales y plantean la necesidad históricamente nueva de construir una ciudadanía multicultural o plurinacional. En muchos Estados en desarrollo, la globalización y la democratización combi-

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nados ahogan el viejo proyecto de uniformización nacional y obligan a reconocer derechos constitucionales a las comunidades, pueblos o naciones originarias. 4 La globalización precede pero se apoya y se acelera con la revolución tecnológica representada por las TIC. Éstas transforman la estructura de oportunidades para el conjunto de los actores políticos, administrativos, empresariales, sociales, culturales. No sólo multiplican las posibilidades de interacción. También amplían la base territorial de las redes y de sus interacciones. Abaratan el coste del acceso al conocimiento, permiten formas innovadoras de fertilización cruzada entre el conocimiento académico y los conocimientos expertos y tácitos. En el plano democrático, abren posibilidades antes impensables de información y participación ciudadana. En el ámbito de la gestión pública no sólo permiten aumentar la eficiencia de la gestión, sino también su transparencia y responsabilización. Las TIC por sí solas no transforman los roles, la estructura y las funciones de la administración pública, pero en un sistema democrático, abren importantes posibilidades para que los agentes transformadores impulsen genuinas reformas. 5 La globalización transforma los "intereses generales", fundamento último de los Estados y de sus administraciones en un triple sentido: (a) Por un lado, los "intereses generales nacionales" dependen cada vez más de la posición que los Estados son capaces de alcanzar en un sistema internacional muy asimétrico. (b) Por otro, emergen los llamados "bienes o intereses públicos globales" (paz, seguridad, medio ambiente, institucionalidad de los mercados supranacionales, prevención de la salud frente a pandemias, etc.), de cuya satisfacción depende el bienestar nacional, pero que resultan imposibles de satisfacer sin la cooperación internacional. Y (c) finalmente, en las condiciones de complejidad, diversidad, interdependencia y dinamismo plan-teadas por la globalización, la realización de los intereses generales ya no puede ser el monopolio de los poderes públicos. Éstos continúan siendo los únicos titulares formalmente legítimos y decisorios, pero su acción sólo resulta eficaz y legítima cuando consiguen que la decisión y su ejecución sean el resultado de una interacción entre los poderes públicos, el sector empresarial y las organizaciones de la sociedad civil. Como exponemos más adelante, saber crear las condiciones para que se den positivamente estas interacciones constituye la clave del buen gobierno de nuestro tiempo, es decir, de la gobernanza. 6 La globalización transforma también la política. Se registra una paradoja aparente: ahora, cuando la democracia se expande más que nunca, el déficit democrático y el descrédito de la política son mayores que nunca. La explicación no es tan dificil: estamos abordando los desafíos planteados por la globalización no sólo con las ideas sino con las instituciones, las capacidades

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y las prácticas de la política democrática de los Estados nacionales. Diversos procesos confluyen en la crisis y cambio que está viviendo la política:

- La política se redescubre y revaloriza al descubrirse los límites de la tecnocracia. La ciencia y sus expertos no poseen conocimiento suficiente ni indiscutible frente a las grandes cuestiones públicas; sabemos más que nunca y somos más conscientes de que nunca de los límites de nuestro saber. Las decisiones públicas ya no se legitiman sólo en la técnica; en el proceso decisorio es necesario alumbrar los intereses y las valoraciones en conflicto, saber instrumentar el consenso y, en su defecto, decidir evitando el desgarro social que puede acabar haciendo inviable la decisión.

- Pero la política entra en descrédito porque la inadecuación de las instituciones políticas y administrativas a las nuevas realidades crea un marco de incentivos a veces hasta perversos, de los que se deriva no sólo la corrupción político-empresarial, sino, lo que es peor, la generación de mala política. Por ejemplo, el dato de que los capitales y la tecnología necesarios para las grandes obras y servicios públicos se encuentren cada vez más concentrados en empresas privadas transnacionales sitúa a las administraciones titulares de los intereses generales en una posición muchas veces de "principal" impotente ante un "agente" superpoderoso que puede de hecho acabar controlando todo el ciclo regulador.

- Los partidos políticos, que van a seguir siendo instituciones-clave de la vida democrática, se hallan demasiado circunscritos al juego electoral nacional, son poco relevantes frente a los desafíos de la gobernabilidad global y, además, pierden el monopolio de la praxis política. Por un lado, registramos niveles importantes de desinterés político, pero, por otro, un número creciente de ciudadanos sienten que deben invertir en la polis porque se encuentra en riesgo y porque para muchos el accionar cívico y político es inseparable de una concepción renovada de la libertad: la ciudadanía activa se dispara y la concepción neorepublicana de la democracia gana fuerza y atractivo; el mapa de actores políticos se amplía y complejiza...

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