Sobre el nuevo régimen de valoraciones de suelo.

AutorJosé Antonio López Pellicer
CargoProfesor Titular de Derecho Administrativo
  1. INTRODUCCION

    Por su estrecha conexión con el derecho de propiedad, en su contenido básico, y con el instituto de la expropiación forzosa, cuya regulación legal constituye objeto propio de la competencia del Estado (Ref.), el tema de la valoración del suelo ha sido uno de los pocos que han escapado del efecto centrífugo que en materia de urbanismo ha culminado la famosa sentencia constitucional 61/1997, que ya ha merecido la necesaria atención en las páginas de esta Revista (Ref.). La directa incidencia que en todo momento ha tenido sobre la legislación expropiatoria -la aún vigente Ley de 16 de diciembre de 1954- la normativa urbanística, desde la inicial versión de 1956, pasando por la reforma de 1975-1976 (Ley de 2 de mayo de 1975 y texto refundido de 9 de abril de 1976), hasta llegar a la Ley 8/1990 y al texto refundido de 26 de junio de 1992, ha ido marcando una trayectoria que, por lo que específicamente se refiere al régimen de valoraciones de suelo, en todo momento se ha caracterizado por el intento de establecer unas reglas que permitieran establecer unos valores objetivos del suelo, por su conexión con las posibilidades que del uso y aprovechamiento del mismo establezca la ordenación urbanística, incluido el planeamiento, con la pretensión -nunca lograda de hecho- de llegar a la fijación de unos valores ajenos al juego en el mercado del binomio oferta-demanda.

    Un examen de la evolución experimentada en nuestro ordenamiento al respecto y del fracaso que ha llevado de una a otra reforma, hasta llegar al sistema de la Ley 8/1990, que en su día analizamos en esta misma Revista (Ref.), y que ha sido en parte invalidado por la citada sentencia constitucional (Ref.), pone de manifiesto que el escaso, por no decir nulo éxito de las sucesivas reformas, ha ocurrido por su desconexión de la realidad, que la nueva Ley 6/1998 trata de corregir estableciendo un sistema que -como dice en su preámbulo- trata de reflejar el valor real que el mercado asigna a cada clase de suelo, renunciando así a fórmulas artificiosas que con mayor o menor fundamento aparente contradicen esa realidad del mercado. De alguna manera, por ello, el nuevo régimen conecta con la apelación que al valor real de los bienes objeto de expropiación hiciera, y hace, la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, en su artículo 43; en el bien entendido de que por precio justo ha de entenderse, a sus efectos, no pura y simplemente el valor de mercado cuando éste constituya un valor en mayor o menor medida especulativo (Ref.). Deslindar y excluir del valor que el mercado asigne a un suelo, el componente especulativo que, en su caso, resulte ajeno a su verdadero -y justo- valor es una exigencia a que, por lo demás, hoy obliga, por lo que se refiere a los valores del suelo -urbano y urbanizable- con incidencia final en el de la vivienda, el ordenamiento constitucional (Ref.).

    La dimensión económica sustantiva, que late siempre en el fondo de la cuestión que, a los efectos expropiatorios, el legislador de 1954 y ahora el de 1998 (Ref.) tratan de resolver, apelando a la consecución de valores que sean reales -y justos-, genera sin embargo y por la propia dinámica del mercado, una tensión inevitable que la ordenación jurídica y, en definitiva, su aplicación en cada caso, han de tratar de solventar en la solución de conflictos de intereses: en ella la labor de la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha jugado y juega, sin duda alguna, un papel especialmente relevante en la búsqueda del valor justo que permita corregir las disfunciones que, respecto al mismo eventualmente introduzcan los valores económicos del mercado en aquellos casos en que estos valores se vean influidos por factores ajenos al mismo.

    Ni qué decir tiene que, más allá del examen que de la regulación contenida en la Ley 6/1998 a este respecto (título III), el inevitable casuismo del tema impone, cabalmente por ello, una referencia a la jurisprudencia de nuestro más alto Tribunal de Justicia para completar el examen de aquélla con concretas referencias a aquellos pronunciamientos del mismo que contribuyan a iluminar los criterios legales de valoración del suelo.

  2. UNIFICACION DEL REGIMEN DE VALORACION DEL SUELO EN ATENCION AL VALOR REAL DE MERCADO: VALOR DE MERCADO Y VALOR JUSTO

    A la dualidad de valores de suelo, inicial y urbanístico, que la legislación urbanística estatal precedente estableció y que, desde las reformas de 1975 y 1990, ha llegado hasta la reciente Ley 6/1998, de 13 de abril (Ref.), ha sucedido con ésta la regulación de un nuevo sistema que, como explica en su preámbulo, trata de reflejar con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado de suelo asigna a cada tipo de suelo; se elimina así la anterior dualidad de valores y se sustituye por la referencia a un sólo valor, el que el bien tenga realmente en el mercado, único -dice- que puede reclamar para sí el calificativo de justo. Esta es la idea básica en que se inspira y que sirve de base a la nueva regulación, pero que es preciso matizar con referencia a la identificación que asimismo se hace entre valor real de mercado y valor justo, en el sentido de que, para que merezca este calificativo de justo, el valor de mercado habría de entenderse referido efectivamente a un mercado competitivo y abierto, que no se vea influido por factores extraños o ajenos a la competencia, y en cuya situación un vendedor y un comprador, correctamente informado de las características del inmueble, actúen libremente (Ref.).

    El problema de fondo se halla, como fácilmente podrá advertirse, en las propias características del mercado del suelo: el carácter físicamente limitado de su superficie, que atribuye al propietario una situación de monopolio natural, unido a la necesidad de prever las demandas de suelo que sea preciso ordenar, como base o soporte de la construcción de viviendas y de otras construcciones e instalaciones donde llevar a cabo actividades productivas, así como urbanizarlo a estos efectos, a través del proceso urbanístico de planeamiento y ejecución, requiere de tiempo para su completo desarrollo. Genera por ello inevitables tensiones entre quienes ofrecen y quienes demandan suelo para utilizarlo o aprovecharlo urbanísticamente en un momento determinado. De ahí la enorme dificultad de lograr un mercado de suelo susceptible de aprovechamiento urbanístico que sea efectivo y realmente competitivo, a diferencia de lo que sucede en los sectores económicos de la producción agraria y sobre todo industrial.

    Mediante la conexión que respecto a los valores de mercado establece la legislación urbanística, a partir de las valoraciones fiscales -basadas en un estudio de dichos valores-, se trata de resolver el problema enunciado, en los términos que más adelante se examinan, pero la pretensión de equiparar el valor o precio del mercado inmobiliario, y en concreto de suelo, con el valor justo, que es el que especialmente ha de fijarse en una actuación administrativa expropiatoria, no deja de ser siempre un valor último de referencia, de lo que debe ser: de un principio jurídico por lo tanto, y como tal situado por ello en un orden superior de valores -el de justicia-, que por muchos y muy loables intentos que se hagan en orden a la objetivación del régimen de valoraciones de suelo en el mercado (Ref.), no podrá nunca excluir, para el caso de que no coincidan, la aplicación de criterios de equidad. La jurisprudencia nos ofrece así, por ello, innumerables casos que ejemplifican esta exigencia en la reiterada apelación que hace del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, cuya aplicabilidad ha planteado dudas no obstante tras la Ley 6/1998, como se verá más adelante.

  3. CRITERIOS Y FORMAS DE VALORACION DEL SUELO.

    La regulación que la Ley 6/1998 establece, en materia de valoraciones, distingue por lo pronto entre «criterios» o reglas a aplicar para fijar el valor de los inmuebles -básicamente del suelo- y derechos, por un lado, y de otro, si bien que estrechamente relacionadas con ellos, la forma y metodología básica a seguir para determinar específicamente el valor del suelo, variable según los tipos clasificatorios.

    1. REGLAS O CRITERIOS DE VALORACION

      1. Por lo que se refiere a la valoración del suelo, la nueva Ley establece como «criterio general», en su artículo 25, el de que «se valorará según su clase y situación, en la forma -añade- establecida en los artículos siguientes». Así pues, la metodología a seguir para fijar el valor del suelo ha de tomar como base: 1º) la clasificación del suelo, cuyas condiciones básicas de ordenación, integrantes del contenido esencial del derecho de propiedad inmobiliaria, la Ley 6/1998 establece, con el complemento del planeamiento urbanístico general que de conformidad con la legislación urbanística el municipio establezca (Ref.); y 2º) de modo más específico para fijar el valor del suelo, habrá que tener asimismo en cuenta la concreta situación del terreno a valorar. Dentro de la clase de suelo en que se halle, habrá que tener, pues, en cuenta el valor «situacional» del terreno para determinar, por ejemplo, en suelo no urbanizable, la referencia a otras fincas, o en suelo urbano la situación del terreno en un determinado polígono y calle, en la forma en que la metodología a seguir para fijar el correspondiente valor, a partir de estos criterios básicos de clasificación y situación, la Ley 6/1998, en su artículo 25, establece.

        Estos criterios legales, sin embargo, sólo vinculan directamente en los supuestos de expropiación forzosa («cualquiera que sea la finalidad que la motive y la legislación urbanística o de otro carácter que la legitime»: artículo 23, pfo 1, Ley 6/1998). En los procedimientos de reparto de beneficios y cargas (reparcelación, compensación...), sin embargo dichos criterios valorativos son aplicables a falta de acuerdo entre los propietarios afectados (artículo 23, pfo 2, Ley citada); y habrá que tener en cuenta asimismo que, tratándose como se trata...

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