De nuevo sobre el nivel intermedio de gobierno local. ¿Qué cabe hacer sin reformar la Constitución?
| Autor | Concepción Barrero Rodríguez |
| Cargo | Catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla |
| Páginas | 81-102 |
ORGANIZACIÓN 81
De nuevo sobre el nivel intermedio de gobierno local. ¿Qué cabe
hacer sin reformar la Constitución?
Expanding on the intermediate level of local government.
What could be done without reforming the Constitution?
Concepción Barrero Rodríguez
Universidad de Sevilla (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5500-8662
barrero@us.es
NOTA BIOGRÁFICA
Catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla. Entre sus líneas de investigación se
encuentran la contratación pública, el procedimiento administrativo, el régimen local, el Derecho de la
transparencia pública o la ordenación del Patrimonio Histórico.
RESUMEN
Este estudio expone la situación actual de la organización supramunicipal y reflexiona sobre la conveniencia
de su reforma y el posible alcance y sentido de esta.
PALABRAS CLAVE
Organización supramunicipal; provincia; comarca; áreas metropolitanas; mancomunidad de municipios.
ABSTRACT
This study presents the current state of the supramunicipal organization and reflects on the convenience
of its reform and the potential scope and meaning of it.
KEYWORDS
Supramunicipal organization; province; district; metropolitan areas; municipality of municipalities.
SUMARIO
I. CONSIDERACIONES INICIALES. II. EL GOBIERNO LOCAL SUPRAMUNICIPAL EN EL ORDENA-
MIENTO VIGENTE. 1. LA PROVINCIA EN LA LEY BÁSICA DE RÉGIMEN LOCAL: ¿UNA REGULACIÓN
INSUFICIENTE DE LA INSTANCIA SUPRAMUNICIPAL OBLIGADA POR LA CONSTITUCIÓN? 2. LA OR-
GANIZACIÓN SUPRAMUNICIPAL PARALELA A LA PROVINCIAL. SU DESARROLLO POR EL ORDENA-
MIENTO AUTONÓMICO. 2.1. La entidad comarcal. 2.2. Las áreas metropolitanas. 2.3. Las mancomuni-
dades de municipios. 3. Algunas ideas conclusivas. III. UNA REFORMA NECESARIA, QUÉ REFORMA
ES POSIBLE. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
Documentación Administrativa, número 6, enero-diciembre de 2019
Sección: ORGANIZACIÓN
DOI: 10.24965/da.i6.10765
Páginas: 81-102
ORGANIZACIÓN 82
Concepción Barrero Rodríguez
De nuevo sobre el nivel intermedio de gobierno local ¿Qué cabe hacer sin reformar la constitución?
DA. Nueva Época – N.o 6, enero-diciembre 2019 – ISSN: 1989-8983 – DOI: 10.24965/da.i6.10765 – [Págs. 81-102]
I. CONSIDERACIONES INICIALES
Cuarenta años de vigencia de la Constitución de 1978 no han servido para la articulación de un nivel de
gobierno local supramunicipal que satisfaga las demandas tanto de la «España vaciada» 1, como de esa otra
que se concentra en los poblados núcleos urbanos del litoral y algunos enclaves interiores. La garantía de
unos servicios públicos de calidad en todo el territorio del Estado sigue constituyendo uno de los grandes re-
tos del Derecho y de la acción pública en nuestros días. Un desafío, desde luego, en esos 5.002 municipios,
de los 8.131 existentes, que, de acuerdo con los datos ofrecidos por el Instituto Nacional de Estadística re-
feridos al 1 de enero de 2019, tienen menos de 1.000 habitantes 2; pero un hándicap también en las grandes
áreas urbanas que evidencian igualmente la conveniencia de superar el término municipal en beneficio de
espacios más amplios que permitan una gestión conjunta de los servicios que así lo requieran en coordina-
ción, en su caso, con el conjunto de políticas públicas que se desarrollen en el territorio.
El ordenamiento dictado en desarrollo de la Constitución de 1978 es, desde luego, consciente de la
necesidad de dar respuesta a los intereses propios de los espacios supramunicipales y en la literatura
jurídica de los últimos años abundan estudios que analizan el tratamiento que las normas les dispensan y
efectúan, en su caso, propuestas de lege ferenda que puedan contribuir a la mejor ordenación de un nivel
de gobierno que, a pesar del tiempo transcurrido desde la promulgación de la norma fundamental, no pa-
rece, si nos atenemos a los juicios que sobre él se han vertido –la Fundación Democracia y Gobierno Local
lo consideró «desarticulado, asimétrico y escasamente eficiente, cuando no claramente disfuncional» 3–,
que haya logrado un mínimo nivel de aceptación no ya jurídica, sino, incluso, política y social. Resulta
pues obligado seguir reflexionando sobre el tema aun cuando pueda parecer que todo está ya dicho, que
poco puede aportarse a lo mucho escrito desde la promulgación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora
de las Bases del Régimen Local (LBRL) y el ordenamiento autonómico que le sigue. No voy pues a dete-
nerme en el análisis detallado de las diferentes entidades que conforman este nivel territorial de gobierno,
me propongo simplemente efectuar algunas consideraciones sobre qué ha podido, en su caso, fallar en
ese Derecho a partir de la exposición de sus notas más características, para concluir con unas reflexiones
finales sobre aquellas líneas por las que pudiera avanzar una reforma, sin duda necesaria, pero, hasta
ahora, fracasada.
II. EL GOBIERNO LOCAL SUPRAMUNICIPAL EN EL ORDENAMIENTO VIGENTE
Es ocioso manifestar a estas alturas que, como expresara M. F. CLAVERO ARÉVALO, «nuestra Consti-
tución es provincialista» 4, apuesta, tras no pocas dudas iniciales 5 y en un contexto de amplio cuestionamien-
to de la institución 6, por el mantenimiento de la provincia, al margen de su condición de «división territorial
1 La Coordinadora de la «España Vaciada», constituida recientemente por más de treinta colectivos de diferentes lugares de
España, liderados por las plataformas «Soria Ya» y «Teruel Existe», reivindicaba, en el manifiesto por ejemplo efectuado en el paro
convocado el 4 de octubre de 2019, «un verdadero Pacto de Estado contra la despoblación, contra la desvertebración territorial de
España y contra la creciente desigualdad de oportunidades entre ciudadanos españoles». El verano de ese mismo año, según noticias
aparecidas en prensa, había solicitado la creación de un Ministerio, o al menos de una Secretaría de Estado, sobre Repoblación.
2 De ellos, y según datos del Registro de Entidades Locales del Ministerio de Política Territorial referenciados a 2010 aunque los
cambios no han sido significativos, 2.236 tienen entre 250 y 1.000 habitantes, 1.074 cuentan con menos de 100.
La literatura jurídica se ha referido ampliamente a los problemas que estos municipios encuentran a la hora de gestionar sus
competencias. Así, y entre otros, puede verse estudio J. GIFREU I FONT, “La atomización de la planta municipal y sus repercusiones
en la prestación eficiente de los servicios mínimos obligatorios: la operatividad de la función coordinadora de las diputaciones provin-
ciales”, L. PAREJO ALFONSO (dir.) y A. ARROYO GIL (coord.): El futuro de la Administración local y el papel de los Gobiernos locales
intermedios, págs. 131-214, 2017, Madrid: Fundación Democracia y Gobierno Local.
3 “Libro verde. Los Gobiernos locales intermedios en España. Diagnóstico y propuestas para reforzar el valor institucional de las
diputaciones provinciales y de los demás gobiernos locales intermedios en el Estado autonómico, pág. 76, 2011, Fundación Democracia
y Gobierno Local.
4 “La Provincia ante una encrucijada histórica en el ciento cincuenta aniversario de su creación (1833-1893)”, La Provincia: IX
Congreso Italo-Español de Profesores de Derecho Administrativo, pág. 245, 1985, Granada: Departamento de Derecho Administrativo
de la Universidad de Granada.
5 Como dejara expuesto L. LÓPEZ RODO (“La Provincia en las Comunidades Autónomas uniprovinciales y en Canarias”, La
Provincia: IX Congreso Italo-Español de Profesores de Derecho Administrativo, op. cit., págs. 395-403) o M.ª CARBALLEIRA RIVERA
(La provincia en el sistema autonómico español, págs. 23-75, 1993, Madrid: Marcial Pons).
6 En tal sentido, S. MARTÍN-RETORTILLO, “Introducción” a la obra recopilatoria de trabajos suyos en la materia, La provincia.
Pasado, presente y futuro, pág. 18, 1991, Madrid: Civitas.
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