Un nuevo paso en la reforma financiera: análisis crítico del Real Decreto-ley 2/2012
| Autor | Francisco San Miguel Barbón |
| Cargo | Abogado Del Área del Mercantil de Uría Menéndez (Madrid) |
| Páginas | 31-41 |
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El pasado 4 de febrero se publicó en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto-ley 2/2012, de saneamiento del sector financiero (el «RDL 2/2012»), que se une a la ya abultada lista de reformas del sector financiero realizadas en los últimos años 1.
Según la propia exposición de motivos de la norma, el nuevo régimen aborda un aspecto de las debilidades de las entidades de crédito españolas no tratado por las reformas previas, como es el del saneamiento de sus balances. Las reformas antes citadas se ocuparon, en esencia, de garantizar la liquidez de las entidades de crédito (fondo para la adquisición de activos financieros), de fomentar la consolidación del sector financiero mediante el otorgamiento de ayudas públicas (creación del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria -«FROB»- por el RDL 9/2009) 2, de profesionalizar la gestión de las cajas de ahorros y fomentar su sometimiento a la disciplina de mercado (RDL 11/2010) y de aumentar la solvencia de las entidades (RDL 2/2011). Aunque no siempre declarado, buena parte de esas reformas tenían como principal objetivo la reconfiguración del sistema español de cajas de ahorros, tanto por las tradicionales críticas sobre su falta de profesionalidad y sometimiento al poder político como por sus dificultades estructurales para la captación de capital con el que cubrir las pérdidas sufridas en su cartera crediticia y de activos derivadas de la crisis económica. El resultado de esas reformas sería un sistema financiero más profesional, compuesto principalmente por bancos 3, suficientemente capitalizado y con posibilidad
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de acceso a los mercados de capitales para la captación de recursos propios adicionales en caso de ser necesario.
En la segunda mitad de 2011 reaparecieron las dudas sobre los mercados de deuda soberana en Europa, lo que, entre otros factores, incrementó a su vez las dudas sobre la solvencia de las entidades de crédito como consecuencia de las relevantes carteras de deuda soberana con que la mayoría de ellas cuenta. En España, se añade a estos temores el consenso relativamente extendido de que las exposiciones de los bancos al sector inmobiliario se encuentran también sobrevaloradas, lo que dificulta aún más la financiación de las entidades en el mercado, así como la captación de recursos propios para aco-meter procesos de recapitalización.
En este contexto, el principal objetivo del RDL 2/2012, al que debe su nombre, es el saneamiento de los balances de las entidades de crédito. Ello supone un cambio de enfoque respecto de los Reales Decretos-leyes 9/2009 y 2/2011. No se trata ya de incrementar los recursos propios de los bancos para que tengan un colchón suficiente que les permita hacer frente a posibles pérdidas en su activo, sino de «limpiar» ese activo, ajustándolo a su valor real. Con ello, cree el legislador, se facilitará la financiación de las entidades de crédito y estas retomarán su actividad crediticia, sensiblemente disminuida en los últimos años.
Este ejercicio de saneamiento se concreta en exigir a las entidades de crédito la dotación de nuevas provisiones respecto de sus activos ligados al sector inmobiliario, en los que se estima que se concentra el grueso de las pérdidas latentes de los bancos. Además, y completando esta labor de limpieza de los balances, se establece una exigencia adicional de reforzamiento de los fondos propios, calculada también en función de esas exposiciones inmobiliarias.
Además de la finalidad principal indicada, el RDL 2/2012 persigue otros objetivos, que se concretan básicamente en los siguientes:
(i) Continuar fomentando la concentración del sector bancario, para conseguir la reducción de su sobredimensionamiento y la mejora de su eficiencia. A tal efecto, se alarga el plazo para el cumplimiento de las nuevas exigencias de saneamiento de los balances a aquellas entidades que participen en procesos de integración y se prevén nuevas ayudas del FROB a dichos procesos.
(ii) Desarrollar el régimen de las cajas de ahorros que se encuentran en ejercicio indirecto por haber segregado su actividad financiera a bancos, incluyendo ciertas mejoras en materia de gobierno corporativo y simplificaciones de su estructura y exigencias regulatorias.
(iii) Establecer restricciones a la retribución de los administradores y directivos de entidades que hayan recibido apoyos financieros públicos (esencialmente, los bancos creados por cajas de ahorros), en lo que resulta una reacción a la inquietud generada en determinados sectores sociales tras el conocimiento de las remuneraciones percibidas por algunos antiguos administradores y directivos de tales entidades.
Cada uno de los objetivos descritos es objeto esencialmente de uno de los cuatro títulos en que se divide el RDL 2/2012.
Como se ha adelantado, las medidas que persiguen el objetivo principal del RDL 2/2012 son de dos tipos. Por un lado, una provisión contable y, por otro, una exigencia de contar con un colchón de capital adicional, en ambos casos referidas a los activos inmobiliarios que las entidades tienen en sus balances.
La provisión contable, a su vez, se divide en dos, una provisión que podemos denominar específica y otra que podemos denominar genérica (que no debe confundirse con la tradicional provisión gené-rica -o anticíclica- exigida por la normativa de solvencia española y que ha constituido históricamente una particularidad de esta frente a las de otros países). La provisión específica pretende reflejar el menor valor de los activos crediticios deteriorados ligados a la actividad inmobiliaria que figuran en los balances de los bancos, así como de los activos inmobiliarios propiamente dichos que figuran en dichos balances, ya sea por habérselos adjudicado el banco en un procedimiento de ejecución o por haberlos recibido voluntariamente en pago de deudas de clientes. Por su parte, la provisión gené-
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rica tiene naturaleza preventiva, dado que impone a los bancos la dotación de una provisión por deterioro respecto de activos crediticios ligados a la actividad inmobiliaria que, conforme a la normativa contable, no han sufrido aún deterioro alguno (esto es, que están calificados contablemente como normales, conforme a las reglas del Anejo IX de la Circular 4/2004, del Banco de España). En otras palabras, el legislador asume que, aunque esos activos aún no se han deteriorado, es previsible que lo hagan a corto plazo, por lo que exige desde este momento que su valor se corrija en el importe del previsible deterioro mediante la correspondiente provisión.
A continuación revisaremos separadamente el contenido de las medidas apuntadas, así como las principales cuestiones que plantean. Posteriormente, haremos alguna mención al plazo en el que las entidades de crédito deben cumplir con las nuevas exigencias y las posibilidades de prórroga en caso de producirse integraciones entre entidades.
El artículo 1.1 del RDL 2/2012 obliga a que las entidades de crédito realicen dotaciones de provisiones adicionales a las ya existentes hasta que los activos crediticios e inmobiliarios a los que resultan aplicables cuenten con las coberturas mínimas que se establecen en el Anexo I de esa norma, y que son distintas en función de los tipos de activos, del grado de terminación de las promociones financiadas, de la calificación de los correspondientes créditos y de su antigüedad en balance. En aplicación de esta nueva exigencia, así como de la de dotar la provisión genérica que más adelante se desarrolla, el Banco de España dictó el pasado 29 de febrero la Circular 2/2012, por la que se modifica la Circular 4/2004 (circular contable) para incluir en el Anejo IX de esta las nuevas coberturas mínimas exigidas, mediante la adición de una nueva sección V. La redacción de esta nueva sección es idéntica a la del RDL 2/2012, con alguna diferencia menor a la que se hará referencia más adelante. Adicionalmente, la exposición de motivos de la Circular sirve también para aclarar algunas cuestiones sobre el funcionamiento de las provisiones genérica y específica.
El ámbito de aplicación de la provisión específica plantea algunas cuestiones. Establece el artículo 1.1 del RDL 2/2012 que dicha provisión deberá realizarse respecto de «las financiaciones y activos adjudicados o recibidos en pago de deudas relacionados con el suelo para promoción inmobiliaria y con las construcciones o promociones inmobiliarias, correspondientes a la actividad en España de las entidades de crédito, tanto existentes a 31 de diciembre de 2011 como procedentes de la refinanciación de los mismos en una fecha posterior, y que a la referida fecha tuvieran una clasificación distinta de riesgo normal».
(i) Los tipos de activos a provisionar son, por tanto, las financiaciones relacionadas con el suelo para promoción inmobiliaria o con construcciones o promociones inmobiliarias, así como los activos inmobiliarios propiamente dichos (suelo, construcciones o promociones).
(ii) Respecto de las financiaciones, deben provisionarse aquellas que, conforme al Anejo IX de la Circular 4/2004 tengan la calificación de subestándar o de dudosas (ya sea por morosidad o por otra circunstancia).
(iii) La provisión se aplica de una sola vez. El RDL 2/2012 no ha introducido una obligación genérica de provisionar los nuevos...
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