Las nuevas funciones provinciales tras la ley de racionalización

AutorFernando García Rubio
Cargo del AutorProfesor titular de Derecho Administrativo URJC
Páginas194-215

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9.1. ?El proyecto de ley: características generales y su redacción final tras la tramitación parlamentaria

Así, en este marco, el papel de las Diputaciones cobra verdadera importancia en este nuevo rol de la Administración Local intermunicipal y, obviamente, supramunicipal.

En ese sentido, el texto remitido a las Cortes Generales supuso, en el aspecto concreto del entramado y funciones de las entidades supramunicipales, una variación con respecto a las redacciones de los borradores anteriores al dictamen del Consejo de Estado del 26 de junio de 2013, en tanto en cuanto el texto original del grupo interadministrativo del Instituto Nacional de la Administración Pública, así como los diversos borradores derivados de las negociaciones con la Federación Española de Municipios y Provincias y otras entidades representativas del municipalismo español, mantuvieron un papel especialmente importante de las Diputaciones Provinciales con la redacción que se pretendió otorgar al art. 26.3 LRBRL, como gestoras directas de servicios públicos municipales cuando se consideraba que los Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes no incurrían en el ámbito del equilibrio presupuestario.

Ese modelo del anteproyecto anterior al dictamen del máximo órgano consultivo del Estado, sobre el cual posteriormente abundaremos, no es el que finalmente ha adoptado el proyecto de ley aprobado el 26 de julio de 2013, ni la ley final de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local y, por tanto, supone una consideración alternativa por la cual el legislador no ha optado en estos momentos.

Así, con carácter general debemos destacar que en relación con el Gobierno local supramunicipal, la nueva legislación lo que hace es incidir en el marco de la racionalización general del sector público local, introduciendo equilibrios de costes inancieros en relación con la prestación de actividades y, especialmente, en relación con la proliferación de organismos.

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Ahora bien, la redacción del proyecto tampoco fue pacíica, puesto que se presentaron un gran número de enmiendas de totalidad (9) y parciales que pretendían, como mínimo, un respeto del sistema anterior319.

En cualquier caso, a los efectos de abundar sobre el contenido concreto de las determinaciones que la reforma local realiza sobre el ámbito de la organización administrativa de lo supramunicipal y sus consecuencias, se hace necesario abordar en primer lugar lo que es el ámbito de lo supramunicipal dentro de las funciones y capacidades locales respecto a todas las estructuras supramunicipales y la modificación del Gobierno local en dicho ámbito, que se derivan de la Ley sobre Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local 27/2013, de 27 de diciembre.

Entrando ya en el contenido de la ley, y siguiendo la sistemática prevista por la ley 27/2013, debemos destacar la nueva redacción del artículo 3.2 LRBRL establecida por el art. 1.2 de la ley, puesto que se reconocen plenamente, con el carácter de entidad local, tanto las Mancomunidades, como las áreas metropolitanas, como las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios instituidos por las Comunidades Autónomas. Eso sí, de conformidad con la LRBRL y con los correspondientes Estatutos de Autonomía.

Así, vista esta precisión, se recogen en el proyecto dos cuestiones importantes: una es la supresión del carácter de entidad local, al menos en la legislación básica de régimen local -y, por tanto, entendemos conforme a la interpretación del carácter básico en relación con las instituciones del Tribunal Constitucional del carácter de entidades sometidas al régimen jurídico de las Administraciones Públicas-, de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, que aunque puedan mantenerse conforme a la legislación de las Comunidades Autónomas, reciben un claro menoscabo con su condición de entidad local tradicional.

Igualmente, es importante tener en cuenta que la fórmula de la remisión que hacía la antigua redacción del art. 3.2 a la legislación básica, en relación con la creación de comarcas u otras entidades que agrupen municipios a través de un procedimiento concreto, desaparece. Y aunque es una variación muy semántica, puesto que se mantiene la redacción de los arts. 42 a 44 LRBRL y la referencia a los correspondientes Estatutos de Autonomía con respecto a las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios instituidas por las Comunidades Autónomas, se consagra una mayor interiorización de estas entidades, ya no solo para el caso de las comarcas catalanas -ya excepcionadas por la redacción original de la LRBRL-, sino con un carácter general, seguramente vinculado al caso de Aragón, lo que no es seguramente ajeno al pacto PP-PAR en dicha Comunidad en esta legislatura320.

Por tanto, en el ámbito de la supramunicipalidad, las variaciones en cuanto al tipo de entidades locales no tienen una significativa alteración, puesto que se mantienen -lógicamente de-

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rivadas del art. 3.1 LRBRL- las provincias e islas, en virtud de lo dispuesto en el art. 141 de la Constitución y por coniguración legal básica de la LRBRL -y, por otra parte, en el indicado art. 3.2-. E, igualmente, por el desarrollo de los preceptos tanto del art. 141.3 como del 152.3 de la Carta Magna, las referencias a comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, áreas metropolitanas y a las Mancomunidades de municipios.

Debe reseñarse que, de manera implícita, se produce en toda la ley una potenciación del rol de los entes supramunicipales y, especialmente, de las Diputaciones Provinciales u otras entidades equivalentes, puesto que se establece -como había sido reclamado reiteradamente- en la propia legislación básica un número mínimo de habitantes para la creación y segregación de nuevos municipios en la cifra de 5.000 habitantes, prevista en la nueva redacción del art. 13 de la LRBRL por el apartado 5 del art. 1 de la LRSAL, que fomenta la fusión de municipios.

En ese aspecto debemos destacar que el nuevo art. 13.5 atribuye a las Diputaciones Provinciales, u otras entidades diferentes, en colaboración con la Comunidad Autónoma, la coordinación y supervisión de la integración de los servicios resultantes del proceso de fusión.

En igual línea, debemos destacar que la atribución a la Diputación de funciones de colaboración y asistencia a los municipios está mucho más potenciada que la tradicional de la antigua redacción de la LRBRL en los arts. 36 y siguientes, y es una de las características esenciales de la nueva legislación de régimen local. Pero va mucho más allá, aunque respetando las determinaciones legales previstas por el dictamen del Consejo de Estado sobre la versión original del anteproyecto de fecha 26 de junio de 2013, que dio lugar, tras las variaciones comentadas, a la actual ley.

En ese sentido se debe entender la atribución de términos de coordinación y supervisión en vez de mera colaboración y no dándole transcendencia, puesto que el término supervisión implica la verificación de actuaciones inferiores con las lógicas tutelas o condicionantes; y, así mismo, el término coordinación -como ha sido reiteradamente apuntado- consiste en aplicar funciones que van más de allá de la mera colaboración o cooperación, puesto que implican una facultad de dirección o de plasmación de pautas comunes entre diversos entes que, conforme a la legislación anterior, no tenían las Diputaciones.

En cualquier caso, la atribución del carácter de sujetos de colaboración de las Diputaciones con las Comunidades Autónomas para los procesos de alteración de términos municipales -que, recuérdese, son las detentadoras de los títulos competenciales estatutarios de estas funciones- implica una atribución por medio de la legislación básica estatal que puede incidir en el título competencial autonómico y en la potestad de autoorganización de las referidas entidades; aunque tiene un indudable carácter racional, puesto que en Comunidades Autónomas de amplia dispersión geográica la Diputación estará mucho más cercana a la integración y supervisión de los servicios resultantes de varios municipios dentro de la fusión de los términos y realidades de los antiguos municipios ante el municipio resultante de dicho proceso.

En la línea apuntada debemos destacar que la nueva redacción que se atribuye al art. 26.2 de LRBRL atribuye de forma concreta a las Diputaciones en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes la coordinación en la prestación de los servicios de recogida de residuos,

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limpieza viaria, abastecimiento municipal de agua potable, acceso a núcleos de población, pavimentación de vías y tratamiento de residuos, estableciéndose en dicha relación una fórmula para la prestación de servicios mediante dicha coordinación.

Este precepto fue nuevamente redactado en virtud de la enmienda 414321del Congreso, que indicaba:

2. En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación Provincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:

a) Recogida y tratamiento de residuos.

b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

c) Limpieza viaria.

d) Acceso a los núcleos de población.

e) Pavimentación de vías urbanas.

f) Alumbrado público.

Para coordinar la citada prestación de servicios la Diputación propondrá, con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de Consorcios, Mancomunidades u otras...

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