Nueva sistematización de las competencias/materias «necesarias» de los municipios

Autor:Lorenzo Mellado Ruiz
Cargo del Autor:Profesor titular de Derecho Administrativo
Páginas:42-61
 
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3.1. La supresión de la cláusula de competencias implícitas

Como ya se ha adelantado, el nuevo modelo competencial municipal, en el intento de racionalización y clarificación de la LRSAL, parte de la derogación de la cláusula de competencias implícitas o complementarias del anterior art. 28 LRBRL, quizás desde la errónea asimilación entre «competencias duplicadas» y «competencias complementarias». El propio preámbulo de la LRSAL expone que los Ayuntamientos prestan servicios de forma duplicada en cuanto que no disponen de «un título competencial que les habilite y sin contar con los recursos adecuados para ello». Pero es evidente que no es lo mismo la concurrencia o duplicidad competencial -que presupone que la competencia doblemente ejercida es titularidad de otra Administración-, lo que implica, aparte de la obvia ineiciencia del sistema, la irregularidad del propio modelo competencial, que el ejercicio local de competencias sin título, que pueden pertenecer, o no, a otra Administración, y que en ningún caso cabe reconducir a las denominadas «competencias complementarias» amparadas, al menos hasta el 31 de diciembre de 2013, por el art. 28 LRBRL.

La LRSAL pretende ofrecer, pues, seguridad jurídica y predectibilidad -a efectos del control inanciero y la sostenibilidad económica seguramente aparejada-, pero puede hacer perder versatilidad, innovación y autonomía a la acción local de gobierno, desde la ineludible consideración de la autonomía local como capacidad política decisional, aun dentro de los márgenes de ordenación -básica y autonómica de desarrollo- prevalentes. Es evidente, no obstante, que el legislador -en tiempos, además, de contención y límites- se enfrenta a una disyuntiva de fondo complicada: respetar la proximidad, la cercanía, la adaptabilidad y la propia «creatividad» local, en tanto primera instancia de reacción ante las necesidades vecinales, o imponer los -por otro lado lógicos- límites de sostenibilidad presupuestaria propios de cualquier sistema «congruente» de intervención pública multinivel. Late aquí la cuestión de la instancia territorial más adecuada para la gestión de los intereses locales y su inmediata proyección a las conlictivas cuestiones de la posible intervención superior, de la propia elucidación de los títulos de intervención amparados en el «interés supralocal» de la cuestión o de la notoria falta de fórmulas de concertación efectiva interterritorial para la satisfacción «inteligente» de los plurales intereses generales concurrentes36.

Quizás el mayor riesgo resida, en este sentido, en la posible regresión o involución de la propia conceptualización «positiva» de la garantía constitucional -y no meramente institucional- de la autonomía local en nuestro Estado37. Como se ha podido apuntar, la restricción de la acción local de gobierno solo a las «competencias propias» -anulando su reconocida autonomía de gasto-

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puede conducir, en el fondo, a convertir a los municipios en una mera «administración indirecta o periférica» del Estado o de las Comunidades Autónomas38.

La política, y también el gobierno local, sin creatividad, sin espontaneidad, sin libertad («autonomía») son funciones casi vacías de contenido. Pues ya decía Ortega y Gasset que la política es la «supeditación de la teoría a la utilidad».

No caben ya, por tanto, competencias complementarias implícitas, pero sí, con los límites señalados, competencias impropias o nuevas. Antes, aun con un título difuso y genérico, y de carácter abierto, estábamos ante competencias con cobertura -y cabría discutir la posibilidad de instar mecanismos o alternativas de reintegro o sustitución inanciera-. Ahora, el art. 7.4 LRBRL sacrifica en el altar de la sostenibilidad inanciera la exigencia de legitimación competencial, pudiéndose prestar, siempre y cuando no se trate de competencias duplicadas, competencias y servicios «ajenos» o sin título jurídico habilitante -ni genérico ni especíico-. La situación sigue sin ser, pues, satisfactoria, en el plano, al menos, del análisis teórico: si son competencias ajenas y no duplicadas es que la Administración responsable no las presta -y el problema de la asunción «gratuita» de su coste por el ente local subsistirá-, y si son competencias «nuevas» es que el marco competencial es incompleto o inadecuado -con igual imputación fáctica de su coste a la entidad que, fuera del marco normativo, decide prestarlas-. El problema, pues, de la superposición competencial puede seguir produciéndose, puesto que la «actividad complementaria» municipal podrá seguir derivándose de la utilización de títulos competenciales autonómicos especíicos. La LRSAL, sin embargo, parece entender que existiendo equilibrio presupuestario general, tales cuestiones «singulares» pueden quedar en un segundo plano. Lo importante es que la entidad local que decida asumir dentro de su cartera de servicios actividades «impropias» garantice que lo va a hacer con sus propios recursos.

En todo caso, es evidente que el Estado, también en este punto, solo puede establecer un mínimo básico uniforme del régimen local, a través de la edición de una serie de garantías legales básicas de autonomía local. Si se trata de una normativa básica, sea esta en su comprensión más o menos elástica, parece claro que las Comunidades Autónomas pueden aumentar las cuotas de autonomía local, en función de sus peculiaridades o, en general, opciones político-territoriales. No puede entenderse, entonces, que la habilitación general económica estatal pudiera llegar hasta tal punto de concreción o desarrollo como para impedir el «complemento competencial sectorial» propio de los entes territoriales. La habilitación orgánica estatal de garantía básica y común de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad inanciera ha de conjugarse, pues, con los ineluctables títulos competencias autonómicos -genéricos, de desarrollo del régimen local, y, sobre todo, sectoriales especíicos, en los ámbitos competenciales asumidos como propios a través de los respectivos Estatutos de Autonomía-. Estamos hablando de una «garantía constitucional» -de la autonomía local- y no de una reserva institucional «estatal» de ordenación. Las Comunidades Autónomas «deben» contribuir, pues, a su densificación y desarrollo. Y por ello, sería admisible que, aunque el Estado suprima, a nivel básico, la cláusula de competencias complementarias del

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art. 28 LRBRL, una Comunidad Autónoma, respetando en su ordenación primero, y en su desarrollo después, los límites impuestos por la normativa de estabilidad presupuestaria, decidiera incluir en su legislación de régimen local títulos competenciales generales. Por ejemplo, establece en este sentido el art. 8 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, que sin perjuicio de las «competencias municipales propias» -y tasadas en la propia ley-, «los municipios andaluces tienen competencia para ejercer su iniciativa en la ordenación y ejecución de cualesquiera actividades y servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades de la comunidad municipal, siempre que no estén atribuidas a otros niveles de gobierno». No creo que el precepto choque frontalmente con la nueva regulación básica de régimen local: se respeta el condicionante basal de la necesidad legal previa de atribución/determinación -la iniciativa solo es para «ordenar» y «ejecutar», no para «regular»-, realmente no se reiere a competencias complementarias o concurrentes, sino a «nuevos» servicios -pues se exige que la competencia no esté previamente atribuida a otro nivel de gobierno- y ha de entenderse que no supone una «habilitación» competencial abierta y total -que es lo que podría chocar más con los principios que con el texto actual de la LRBRL- para la iniciativa sobre cualesquiera materias, sino obviamente, siendo un reconocimiento legal «autonómico», sobre aquellas de «titularidad» y «disponibilidad» autonómica.

3.2. Principios inspiradores del nuevo modelo competencial local: la cláusula de «compatibilidad competencial» de la D A. 3ª. LRSAL

Los municipios, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, pueden seguir promoviendo -se suprime ahora del tenor literal del art. 25.1 LRBRL el inciso de «todas»- actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, pero -se añade ahora- en los términos acotados por el propio art. 25 LRBRL. Se trata de una «cláusula genérica de capacidad o apoderamiento» propia de cualquier entidad pública territorial o primaria con ines generales -no sectoriales-.

La icticia generalidad de la cláusula de intervención municipal -por su dependencia de la atribución legislativa superior y ahora por la propia condicionalización operativa del inciso final (solo cabe innovación, por tanto, en el propio ámbito de las competencias propias, que ya de por sí responden al principio dispositivo antes reseñado)39- sigue manteniéndose, aunque, en línea con el espíritu de contención de la reforma, ya no se hable de la posibilidad de promoción de «todas» las actividades de interés local y de «cuantos» servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades vecinales.

Pero, también como antes, la propia LRBRL concreta este ambiguo marco de intervención reseñando las «materias» en las que el municipio debe ejercer necesariamente, en los términos, sin embargo, de la legislación del Estado o autonómica correspondiente, competencias propias. A mi

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juicio...

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