La nueva gobernanza de la union de la energía: la reforma de la agencia de reguladores (acer)

Autor:Mariano Bacigalupo
Páginas:255-286
 
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1. Introducción: la mejora del marco institucional y el reforzamiento de acer en el paquete de invierno opciones regulatorias consideradas y relación de la regulación proyectada con el llamado «enfoque común» sobre las agencias descentralizadas de la unión europea

Como es sabido, a finales de noviembre del pasado año 2016 la Comisión Europea dio a conocer un paquete de propuestas legislativas e iniciativas no legislativas en materia de energía llamadas a reemplazar, actualizar y completar la regulación vigente contenida, básicamente, en las normas y actos integrantes de los denominados «paquete verde» (paquete de medidas sobre clima y energía hasta 2020) y «tercer paquete energético» de 2009. El nuevo paquete que ha lanzado la Comisión el pasado invierno (de ahí que se lo conozca también coloquialmente como «paquete de invierno») incluye, entre otras iniciativas referidas a la regulación de los mercados energéticos, propuestas de refundición de la directiva sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y del reglamento sobre el mercado de la electricidad. Asimismo, presta una especial atención a los aspectos de gobernanza de la Unión de la Energía, a los que dedica una propuesta de reglamento específico, así como -por lo que aquí interesa- una revisión del reglamento por el que se crea una Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los

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Reguladores de la Energía (ACER), que es la propuesta legislativa3concreta de la que se ocupa la presente colaboración. Todas estas propuestas forman parte de un conjunto aún más amplio de iniciativas de la Comisión («Energía limpia para todos los europeos») que contiene las principales propuestas de la Comisión para la Unión de la Energía, ya esbozadas en la hoja de ruta de la Unión de la Energía4. Como se ha dicho, el paquete comprende tanto propuestas legislativas como iniciativas no legislativas destinadas a crear un entorno favorable que propicie beneficios tangibles a los ciudadanos, el empleo, el crecimiento y la inversión, y que coadyuve al mismo tiempo al éxito en las cinco dimensiones de la Unión de la Energía. Las prioridades del paquete en este ámbito son la eficiencia energética, el liderazgo de la Unión Europea en el terreno de las energías renovables y una posición ventajosa para los consumidores de energía. A tal efecto, sin embargo, el paquete de invierno considera también crucial la mejora del marco institucional y el reforzamiento de las funciones y la organización de ACER.

El marco institucional instaurado por el tercer paquete se propuso fomentar la cooperación de las autoridades u organismos reguladores nacionales (ANR) y de los gestores de redes de transporte (GRT). Desde su creación, ACER y las redes europeas de GRT de electricidad y gas (REGRT) han desempeñado un papel fundamental en el camino hacia un mercado interior de la energía y en su buen funcionamiento. Con todo, la evolución reciente de los mercados europeos de la energía exige una adaptación del marco institucional. Además, la aplicación del tercer paquete ha puesto también de relieve determinados aspectos mejorables en relación con el marco aplicable a ACER y las REGRT.

En cuanto a las opciones de reforma que se estudiaron en relación con el marco institucional, la Comisión ha descartado mantener inalterada la regulación vigente de ACER, ya que, a juicio de la Comisión, ello provocaría lagunas de regulación y vigilancia del mercado a medida que evolucionan las nuevas disposiciones de mercado propuestas y progresa la legislación de desarrollo a nivel de la Unión Europea. La Comisión admite que contempló la posibilidad no regulatoria de limitar la reforma al reforzamiento de la ejecución efectiva de la legislación y el recurso a la colaboración voluntaria sin más medidas adicionales de adaptación del marco institucional. Pero concluyó que con ello no se lograría ninguna mejora del actual marco institucional.

En el extremo opuesto a un eventual mantenimiento del marco institucional vigente, la Comisión también consideró la posibilidad de transformar

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ACER en algo parecido a un genuino regulador paneuropeo, pero explica que finalmente descartó tal opción. Señala que para que la agencia cumpliera tal cometido sería necesario reforzar su presupuesto y su personal, ya que solo de este modo se conseguiría una concentración suficiente de expertos en la misma. Además, la Comisión cree conveniente mantener la participación de los reguladores nacionales en el proceso de toma de decisiones de la agencia, y no sustituir sistemáticamente decisiones de los reguladores nacionales (tomadas por mayoría en el seno del Consejo de Reguladores de ACER) por decisiones propias del director de la agencia. De este modo, concluye la Comisión, la opción de mejorar ACER sobre la base del marco existente ha sido la opción finalmente preferida. Considera que esta opción permite adaptar el marco institucional de la Unión Europea a las nuevas realidades de sistema eléctrico.

Como se verá, la opción elegida aborda la necesidad de aumentar la cooperación regional y los vacíos regulatorios actuales y previstos en el mercado de la energía, así como el aumento de la flexibilidad merced a una combinación de enfoque ascendente y descendente. Por otro lado, para resolver las lagunas regulatorias en relación con las funciones de las ANR a nivel regional, las iniciativas incluidas en la opción elegida establecen un marco regulatorio regional flexible que mejora la coordinación regional y la toma de decisiones de las ANR. Se introduce un sistema de decisiones coordinadas regionales y la super-visión de determinados aspectos a cargo de las ANR de la región, y se confía a ACER el papel de defensa de los intereses de la Unión Europea.

Finalmente, por lo que se refiere a la organización de la agencia, la Comisión propone, en general, que las normas que regulan ACER se adapten al «enfoque común» sobre las agencias descentralizadas, acordado el 19 de julio de 2012 entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea. Sin embargo, en la fase actual la Comisión considera que aún se debe conceder a ACER la posibilidad de desviarse en parte del enfoque común, dada la conveniencia de conservar las características principales de la estructura de gobernanza existente, en particular el Consejo de Reguladores. De acuerdo con la Comisión, la desviación de ACER del mencionado «enfoque común» tiene su justificación. Como los mercados de la energía se regulan aún en gran medida a nivel nacional, los reguladores nacionales son actores con un papel clave en los mercados de la energía. La función principal de ACER no es la ejecución de las competencias reguladoras delegadas por la Comisión, sino la coordinación de las decisiones de los reguladores nacionales independientes. La propuesta legislativa de la Comisión todavía mantiene en gran medida esta distribución de funciones. A juicio de la Comisión, la actual estructura alcanza un acertado equilibrio de poderes entre los diferentes actores, teniendo en cuenta las peculiaridades de un mercado interior de la energía en expansión. Según la Comisión, modificar este equilibrio podría poner en peligro la aplicación de las iniciativas estratégicas de las propuestas legislativas, obstaculizando así la

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integración del mercado de la energía, que constituye el objeto principal del paquete de invierno. Por ello, la Comisión considera prematuro transferir competencias decisorias a un Consejo de Administración, como preconiza el enfoque común. Para la Comisión lo más apropiado es mantener la estructura actual, que garantiza que los reguladores nacionales actúen sin ninguna intervención directa de las instituciones de la Unión Europea o de los Estados miembros en cuestiones específicas. Por ello, no se propone modificar la estructura y funcionamiento del actual Consejo de Reguladores, ni en consecuencia adaptar tampoco el concepto de Consejo de Administración al del modelo del enfoque común.

Con todo, si bien en esta fase la Comisión no considera oportuno adaptar enteramente la estructura de gobernanza de la agencia al «enfoque común» de las agencias descentralizadas de la Unión Europea, la Comisión anuncia que seguirá evaluando si siguen estando justificadas estas desviaciones. La siguiente evaluación se efectuará a los cinco años de la entrada en vigor del nuevo reglamento y, aparte de los objetivos, mandato y funciones de la agencia, se anuncia que en ella se analizará particularmente su estructura de gobernanza, incluyendo la posibilidad de un mayor acercamiento gradual de la misma a lo previsto en el «enfoque común»...

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