Energía nuclear. Incumplimiento en materia de protección física de una central nuclear

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    Escrito de contestación a la demanda elaborado el 17 de marzo de 2003 por don Ricardo Huesca Boadilla, Abogado del Estado-Jefe ante la Audiencia Nacional.

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Hechos

Se admiten los del expediente administrativo y se niegan los alegados por el interesado en sus diversos escritos y en la demanda, salvo que coincidan con aquéllos.

Fundamentos de derecho

I. El presente recurso contencioso administrativo impugna la Orden del Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía, de fecha 5 de marzo de 2003, por la que se impone a la actora una sanción pecuniaria de 240.000 euros como explotadora responsable de la central nuclear ´Aª por incumplimientos en materia de protección física de esa central.

La actora, en su extensa demanda, aparte de dar su versión de los hechos, lógicamente contraria a la contenida en la resolución recurrida, plantea diversas cuestiones, a las que vamos a intentar dar respuesta. Dichas cuestiones se pueden resumir así:

  1. La procedencia de la aplicación de medidas correctoras en lugar de la apertura del expediente sancionador.

  2. La infracción del principio de legalidad sancionadora.

  3. La falta de tipicidad de los hechos.

  4. La vulneración del principio de presunción de inocencia.

  5. La ausencia de culpabilidad.

  6. La aplicación del principio de proporcionalidad. Page 275

A las alegaciones de la demanda nos oponemos en base a lo que sigue:

1.1 La actora plantea, en primer término, si bien, todo hay que decirlo, sin excesiva convicción, la procedencia de la adopción de las medidas correctoras, a las que se refiere el artículo 94.2 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear, introducida por la disposición adicional quinta de la Ley 14/1999, de 4 de mayo.

El citado artículo, después de señalar que el procedimiento sancionador se regirá por lo dispuesto en los artículos 128 y siguiente de la Ley 30/1992 y en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, establece textualmente que: ´No obstante, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y siempre que no se deriven daños y perjuicios directos a las personas o al medio ambiente, el Consejo de Seguridad Nuclear podrá apercibir al titular de la actividad y proponer las medidas correctoras que correspondanª.

Pues bien, como se indica, en varias ocasiones, en el expediente, corresponden al Consejo de Seguridad Nuclear las funciones de vigilancia y control de las centrales nucleares [art. 2.c) y d) de la Ley 15/1980] y, como una continuación de las mismas, la facultad de proponer la incoación de expedientes sancionadores en materia de seguridad nuclear y protección radiológica siendo el citado organismo el que tiene que valorar las ´circunstancias del casoª y, en definitiva, hacer esa propuesta si entiende que los hechos son constitutivos de infracción, o bien proponer las medidas correctoras que corresponda, sin que, por tanto, pueda esa decisión discrecional de la misma ser objeto de enjuiciamiento por esa Sala y menos sin analizar el correcto ejercicio que se haya hecho en este caso de la potestad sancionadora.

1.2 La segunda cuestión suscitada tiene que ver con la supuesta infracción del principio de legalidad sancionadora consagrado con carácter general y al máximo nivel en el artículo 25 de nuestra Carta Magna. Ese precepto, como es sabido, establece que ´nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momentoª, habiendo sido interpretado, en numerosas ocasiones por el TC en el sentido de que requiere la existencia de una Ley anterior al hecho sancionado y que describa un supuesto de hecho estrictamente determinado, admitiéndose un desarrollo reglamentario en aspectos secundarios (STC 246/1991, de 19 de diciembre, citada de adverso).

Pues bien, la actora entiende que el precepto aplicado no cumple con esas exigencias. El artículo 91.b).1 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, en la redacción dada al mismo por la disposición adicional quinta de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, considera infracción grave:

´El incumplimiento de los preceptos legales o reglamentarios o de los términos y condiciones de las autorizaciones o documentos oficiales Page 276 de explotación, cuando no constituya falta muy grave, salvo los de escasa trascendencia.ª

Según ella, la infracción denunciada se produciría, al tipificarse como infracción grave cualquier ´incumplimiento de los preceptos... reglamentarios aplicablesª, constituyendo una remisión absoluta a la tipificación reglamentaria, vedada en nuestro ordenamiento jurídico constitucional. En apoyo de su planteamiento cita y transcribe diversas Sentencias del TC y del Tribunal Supremo.

Para oponernos a ese planteamiento hay que comenzar diciendo, y así se recoge en la resolución recurrida, en respuesta a idéntica alegación formulada en vía administrativa, que la infracción grave sancionada es, en efecto, la prevista en ese artículo 91.b).1 de la Ley 25/1964, pero no un incumplimiento genérico de los preceptos legales o ´reglamentariosª sino ´de los términos y condicionesª de la autorización concedida a la actora en virtud de lo dispuesto en el Real Decreto 158/1995, que establece una serie de obligaciones que han sido incumplidas por el titular de la explotación.

Esas condiciones vienen recogidas, como Anexo, en la Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas, de prórroga de la autorización concedida a la actora para el ejercicio de las actividades de importación y exportación de materiales nucleares, así como su manipulación, procesado, almacenamiento y transporte, de 12 de diciembre de 2001, prorrogando el permiso de explotación concedido el 15 de octubre de 1999 (folios 14 a 17 del expediente -adjuntamos también con este escrito la última Orden de 15 de octubre de 1999-), y que, a su vez, fueron concretadas en la Instrucción Técnica de 3 de enero de 2002 (folios 19 y 20).

Es decir, no se está sancionando un incumplimiento genérico de preceptos legales o reglamentarios aplicables sino un incumplimiento de los términos de una autorización concedida en virtud de un reglamento que detalla una serie de obligaciones de obligado cumplimiento para la actora. Aunque parezca que es lo mismo no lo es, como vamos a tener oportunidad de analizar ahora, sin perjuicio de incidir posteriormente y de forma subsidiaria en la existencia de una clara relación de sujeción especial que debilita las exigencias del principio de legalidad sancionadora.

Para fundar nuestro planteamiento, no tenemos inconveniente en acogernos a la doctrina sentada por el TC en su Sentencia 25/2002, de 11 de febrero, que, precisamente, aunque con otra redacción, analiza el juego del principio de legalidad en relación al artículo 91 de la LEN.

Ese precepto, en la redacción anterior a la Ley 40/1994, rezaba así:

´La infracción de los preceptos legales y reglamentarios sobre extracción, tratamiento y obtención de minerales radiactivos, registro y Page 277comunicación de datos, métodos de trabajo, condiciones de seguridad técnica o sanitaria del personal, manipulación, transporte, utilización y desecho de materiales e isótopos radiactivos, así como de los referentes al montaje y explotación de las instalaciones nucleares o de cualquier otra instalación que produzca o trabaje con dispositivos que generen radiaciones ionizantes, será sancionada gubernativamente.ª

Pues bien, suscitada la posible vulneración de ese principio por la remisión hecha en el mismo a los preceptos reglamentarios para integrar el tipo legal de la infracción administrativa, el TC comienza recordando su doctrina sobre el particular, en esos términos:

´4. Sobre esta base, importa recordar nuestra consolidada jurisprudencia sobre las exigencias del artículo 25.1 de la Constitución en el ámbito sancionador administrativo. Para ello, debemos comenzar señalando que el derecho fundamental enunciado en aquel precepto incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho artículo 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora [por todas, STC 42/1987, de 7 de abril (RTC 1987, 42), F. 2].ª

A partir de ahí, hemos precisado que la garantía material contenida en aquel precepto tiene un alcance absoluto, como se afirma en la Sentencia citada, de manera que la norma punitiva aplicable ha de permitir predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa [SSTC 219/1989, de 21 de diciembre (RTC 1989, 219), F. 2; 116/1993, de 29 de marzo (RTC 1993, 116), F. 3; 153/1996, de 30 de septiembre (RTC 1996, 153), F. 3]. Por el contrario, la reserva de Ley en este ámbito tendría una eficacia relativa o limitada [SSTC 101/1988, de 8 de junio (RTC 1988, 101), F. 3; 29/1989, de 6 de febrero (RTC 1989, 29), F. 2; 177/1992, de 2 de noviembre (RTC 1992, 177), F. 2], que no excluiría la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes...

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