Urbanismo y energía nuclear: el almacén de residuos radioactivos de trillo (Guadalajara)
| Autor | Francisco Javier Jiménez de Cisneros Cid. |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo. Doctor en Derecho. Abogado |
ABREVIATURAS ESPECIFICAS:
AGP: Almacenamiento Geológico Profundo.
ATC: Almacenamiento Temporal Centralizado.
CSN: Consejo de Seguridad Nuclear.
ENRESA: Empresa Nacional de Residuos.
FD: Fundamento de Derecho.
LEN: Ley de Energía Nuclear (1964).
PGRR: Plan General de Residuos Radioactivos.
OIEA: Organismo Internacional de la Energía Atómica.
RBMA: Residuos de baja y media actividad.
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LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA-LA MANCHA DE 15 DE DICIEMBRE DE 1998: EL CARACTER EXPANSIVO DE SUS TESIS Y FUNDAMENTOS. LOS ARGUMENTOS JURIDICOS DEL LITIGIO
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La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Sección Primera de lo Contencioso-Administrativo) de 15 de diciembre de 1998 (núm. 1074/98), Ponente Ilma. Sra. Dª María Cristina Marina Benito, ha resuelto el recurso promovido por la Central Nuclear Trillo-I contra la denegación por el Ayuntamiento de Trillo (Guadalajara) de una licencia solicitada por aquélla para la construcción de un «Almacén de contenedores de combustible gastado procedente del reactor de la propia Central».
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Varias razones hacen oportuno un examen detenido de este importante pronunciamiento judicial:
En primer lugar -como suele ser habitual en casos similares-, la divulgación de su contenido a través de los medios de comunicación ha adolecido de una excesiva simplificación e incluso equivocidad (se ha llegado a afirmar, con grave error, que versaba el litigio sobre la construcción del «cementerio de residuos radioactivos», expresión con la que se alude coloquialmente al establecimiento de almacenamiento definitivo donde se centralizarán los residuos radioactivos de todas las diversas procedencias).
En segundo lugar, las tesis de la Sentencia tienen un notable efecto expansivo, un alcance más general, en definitiva, pues permiten alumbrar la resolución de problemas similares planteados en este momento en otros Municipios españoles en donde radican Centrales Nucleares (Ref.), pues el tema de fondo, muy a grandes rasgos anticipado ahora sin perjuicio de su posterior desarrollo, es común: a saber, si las autorizaciones que se otorgaron en su día a las Centrales para su puesta en marcha implican, por así decir, la de las instalaciones que, aun no previstas en los proyectos originarios, se revelen -a causa de diversas circunstancias sobrevenidas- como necesarias para la continuidad de su funcionamiento. En realidad, el alcance de la Sentencia es todavía mayor pues, por su propia naturaleza, es extensible también a otros tipos de actividades con unas condiciones de operatividad similares, cual el de las Centrales Eléctricas en general.
En tercer lugar, el nivel jurídico del debate suscitado a lo largo del pleito (Ref.) ahora zanjado permite captar el problema planteado desde la más completa de las perspectivas, al tiempo que recorrer la cuestión crucial, poco examinada hasta ahora por la doctrina científica, del régimen y estrategias de gestión de los residuos radioactivos y, sobre todo, del subrepticio cambio que esta materia experimentó en España a partir de 1984, sin cuyo conocimiento no es posible explicar el problema planteado en la Central Nuclear Trillo-I.
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El eje argumental de la Central en su recurso frente al Ayuntamiento -punto de partida del subsiguiente debate procesal-, puede sintetizarse del siguiente modo:
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Consiste en mantener, no que el planeamiento urbanístico de Trillo -que contiene una expresa prohibición del almacenaje de residuos radioactivos- sea ilegal (por vulnerar competencias superiores), sino que ha sido interpretado por el Ayuntamiento de modo incorrecto, pues no tendría sentido admitir la existencia de una Central Nuclear para, a renglón seguido, en las mismas Normas [Subsidiarias], negar la posibilidad de un uso, el almacenamiento de combustible gastado, que es imprescindible para que aquélla siga en funcionamiento.
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Al mismo tiempo, se efectúa una distinción, con apoyo en Convenios Internacionales, entre «combustible gastado» procedente de reactores nucleares y «residuos radioactivos», de la que se deriva que la prohibición contenida en las Normas Subsidiarias de Trillo no abarca dicho combustible gastado.
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A idéntico resultado conduce la aplicación de la doctrina de los actos propios, que impediría que un Ayuntamiento que autoriza una Central Nuclear niegue más adelante a la puesta en marcha de instalaciones requeridas para la continuidad de su actividad normal.
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A todo ello, se suma el dato de que el Ayuntamiento de Trillo percibe unas cantidades de la Empresa Nacional de Residuos (ENRESA) precisamente por la circunstancia de ubicarse en su término una Central que almacena combustible irradiado generado por ella misma.
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Finalmente, es claro que, en todo caso, en la tensión entre intereses locales (planeamiento urbanístico de Trillo) y supralocales (instalación necesaria para el mantenimiento de la red de energía nuclear), deben prevalecer estos últimos, existiendo en el art. 244.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 [entonces aplicable] una previsión expresa al respecto.
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El esquema lógico-jurídico que -acogiendo los planteamientos y argumentación de la defensa del Ayuntamiento de Trillo- asume la Sentencia comentada está articulado en torno a los siguientes puntos:
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El objeto concreto del litigio consiste en determinar la corrección del acto administrativo específicamente impugnado, que no es sino la denegación por el Ayuntamiento de Trillo de la licencia solicitada para almacenamiento de contenedores de combustible gastado.
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Dado el carácter reglado de las licencias urbanísticas, habrá que verificar si el uso solicitado para la construcción proyectada es compatible con el planeamiento urbanístico vigente en Trillo.
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Como quiera que las Normas Subsidiarias de Trillo contienen una prohibición del «almacenaje o depósito de residuos radioactivos», es requisito previo verificar la naturaleza que corresponde al denominado «combustible gastado» procedente del reactor nuclear.
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Subsumido este concepto dentro de aquél más amplio, el resultado, prima facie, es que el uso solicitado por la peticionaria de la licencia no es autorizable.
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Conviniendo que este resultado puede parecer absurdo -pues implicaría sostener una insólita falta de previsión en el proyecto de la Central-, se hace necesario buscar una explicación adicional al mismo, que se encuentra en el régimen legal y estrategia administrativa en materia de gestión de residuos radioactivos (a la vez, canon hermenéutico para interpretar la prohibición municipal señalada), y más propiamente en el giro que estas estrategias empezaron a experimentar por diversos motivos a partir de 1984. En pocas palabras: La estrategia era una cuando se diseñó la Central Nuclear de Trillo-I, pero era otra muy diferente cuando se puso en funcionamiento.
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La constatación anterior confiere pleno sentido a la prohibición expresa contenida en el planeamiento urbanístico de Trillo puesto que:
¨ Asume como ordenación en el polígono de la Central lo que no eran sino las determinaciones previas ya aprobadas como proyecto técnico de la misma.
¨ En materia de residuos, tiene en cuenta la estrategia estatal a la sazón vigente a la fecha de la aprobación de las Normas Subsidiarias (1988), que, en síntesis, sólo contemplaba como necesario dentro del recinto de la Central el almacenamiento inicial o primario para enfriamiento del combustible a efectos de su traslado, mientras que preveía el almacenamiento intermedio -que por eso se llamaba así- en un Almacén Temporal Centralizado, al que se conducirían todos los residuos de alta radioactividad de las diversas procedencias hasta que llegara el momento de su colocación en el Almacén Geológico Profundo, técnica para el considerado almacenamiento definitivo.
Por ello, el planeamiento urbanístico de Trillo preveía un uso de almacenamiento en el recinto de la Central (obviamente, el almacenamiento inicial, con un espacio de las dimensiones adecuadas para las previsiones de éste) y, simultáneamente, prohibía otro: tanto el almacenamiento intermedio como el definitivo, que eran los previstos en las estrategias de entonces para establecimientos específicos externos a las Centrales Nucleares.
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EL OBJETO DEL DEBATE JURIDICO
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El acto administrativo impugnado es la denegación de una licencia de obras. Concretamente, una licencia solicitada para la construcción de «un edificio de almacenamiento de contenedores» en el recinto de la Central Nuclear Trillo-I.
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Partiendo de esta constatación (que lo impugnado es el acto denegatorio frente a una solicitud de licencia de obras), el esquema lógico-jurídico para examinar la corrección de dicho acto tiene que centrarse en la conformidad o no de la construcción pretendida con la normativa contenida en el planeamiento urbanístico del Municipio de Trillo. Ello ha de ser así por el carácter reglado de las licencias de obras, tan proclamado por la jurisprudencia.
El carácter reglado (o de acto debido) de las licencias, en efecto, significa que, si la construcción proyectada se ajusta a los parámetros y determinaciones contenidos en el planeamiento urbanístico, debe otorgarse la licencia, y, si la construcción no se ajusta, debe denegarse. Así, la Sentencia comentada sostiene:
En este sentido, el Tribunal Supremo, en doctrina reiterada, ha venido señalando que la naturaleza jurídica de las licencias estriba en un simple acto de autorización, en cuanto remueve obstáculos que se oponen al libre ejercicio de un derecho del que ya es titular el administrado, siendo además de carácter reglado, en cuanto, para decidir su otorgamiento, la Administración carece de libertad, pues que ha de ceñirse rigurosamente a la normativa establecida, normalmente la Ley y ordenamiento vigente en el momento de iniciación del expediente, sin que puedan exigirse otros requisitos distintos de los en ella prevenidos
(FD 2.o).
Consecuentemente, la actuación municipal correspondiente debe enjuiciarse a la estricta luz de...
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