Novedades procedimentales de la participación de la sociedad civil en negociaciones de paz. Una perspectiva comparada de las conversaciones de paz en Guatemala y Colombia
| Autor | Néstor Calbet |
| Páginas | 279-310 |
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Un proceso de paz supone una transformación a largo plazo y por medios pacíficos de un conflicto armado. En un proceso de paz se identifican tres fases principales: la fase de las prenegociaciones, en la que las partes exploran la posibilidad de iniciar unas conversaciones de paz, la definición de una agenda para el diálogo y unas reglas de procedimiento; la fase de negociaciones de paz, en la que las partes se sientan a dialogar con el objetivo de llegar a un acuerdo sobre las condiciones para la construcción de la paz; y la fase posbélica o posacuerdos, que supone la implementación de las medidas acordadas en las negociaciones, y en donde se procede a la consolidación de la paz. Estas fases se desarrollan según los retos que plantea cada conflicto y los objetivos perseguidos en cada proceso.
Las negociaciones de paz son determinantes en un proceso de paz puesto que establecen cómo se desarrollarán los escenarios posbélicos. Su objetivo principal es la finalización de la lucha armada y, desde una perspectiva ideal, debería orientarse en discutir y acordar las condiciones que permitan transformar el conflicto de tal forma que permita la consolidación de una paz justa y duradera, y que asiente las condiciones para abordar los conflictos futuros de forma política, evitando así la reanudación de la violencia. De ese modo, las negociaciones sirven para asentar las bases del proceso de reconciliación, la reinserción de los combatientes en la vida civil, y una transformación multidimensional del país que establezca una paz sostenible y duradera.
Existe actualmente un amplio debate sobre la conveniencia o no de la participación ciudadana en las negociaciones de paz, así como las mejores fórmulas para ello. En este artículo haremos aportaciones a este debate, mostrando cómo la participación no solo es beneficiosa para las negociaciones de paz, sino que se hace absolutamente necesaria para asegurar la implementación de los acuerdos. También argumentaremos que, siendo una condición necesaria, la participación ciudadana no es suficiente para asegurar el éxito del proceso.
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Un proceso de paz es de enorme relevancia para el futuro del país, por lo que, como veremos a lo largo del artículo, se hace imprescindible contar con la implicación ciudadana, no solo en las fases de implementación de los acuerdos de paz, sino desde el propio desarrollo de las conversaciones. Sin embargo, a pesar de los beneficios que comporta, son pocos los procesos de paz que hayan contado con una participación significativa de la sociedad civil en la fase de negociaciones.
Existe cierto consenso en la relevancia de la participación ciudadana en los procesos de paz, si bien se ha focalizado en gran medida a las fases posacuerdos, es decir, en las cuestiones que se refieren a la implementación de unos acuerdos de paz, la reconciliación y la rehabilitación posbélica1. La participación ciudadana es percibida como positiva en el desarrollo de los procesos de paz, pero existen múltiples discrepancias acerca de incluir, y de qué forma, a la sociedad civil en la fase de negociaciones.
En América Latina han sido escasos los procesos de paz que han contado con una participación significativa de la sociedad civil en las negociaciones, siendo Guatemala una excepción y un modelo de referencia para la inclusión de la sociedad civil en las negociaciones2. Aunque finalmente no fue un proceso de éxito en cuanto a la implementación de los acuerdos, evidenciando que la participación en sí no supone el éxito del proceso de paz, y que es necesario considerar el tipo y alcance de esta participación. Por su parte, en Colombia está en marcha un proceso de paz que cuenta con la participación ciudadana como uno de los pilares en las negociaciones, para lo cual se han habilitado diversos mecanismos de participación y fórmulas para la recepción de propuestas para la paz, a través de los cuales se quiere dar respuesta a la enorme heterogeneidad del país y al efecto desigual que ha tenido el conflicto en territorios y comunidades. Sin embargo, a pesar de la enorme participación ciudadana durante el proceso de negociaciones de paz, en el plebiscito del 2 de octubre de 2016 que debería refrendar los acuerdos se im-
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puso el No por un estrecho margen. Analizaremos el porqué de este resultado, viéndolo como una consecuencia del propio proceso, y como una ventana de oportunidad para la paz en Colombia.
El objeto de este artículo es realizar un estudio comparativo entre los procesos de Guatemala y Colombia por mantener muchos puntos en común, tanto de aciertos como de errores, en torno a la participación en las negociaciones de paz. Ambos procesos han contado con innovadoras iniciativas de participación ciudadana. Sin embargo, en ambos se han perdido sendas consultas ciudadanas sobre los acuerdos de paz. Analizaremos los beneficios y los retos que comporta la participación ciudadana en unas negociaciones de paz, los mecanismos más apropiados para una participación amplia que contribuya a una ciudadanía implicada con la construcción de la paz, así como los límites de esta participación.
La discusión sobre la participación ciudadana en unas negociaciones de paz gira en torno a tres cuestiones clave. Primero, la prioridad de la adopción de un acuerdo de paz que establezca las bases para la construcción de una paz justa. Segundo, la relevancia de llevar a cabo un proceso de diálogo participativo que favorezca la apropiación del proceso de paz, lo que facilita el sostenimiento de los acuerdos. Y por último, que el proceso cuente con las máximas garantías de cumplimiento de los compromisos adquiridos asegurando su durabilidad. Para el cumplimiento de estas tres condiciones resulta fundamental la participación ciudadana en el proceso de negociaciones, la cual velará por el interés común de la paz, dotará de legitimidad a los acuerdos, y fortalecerá el proceso. Para que la paz sea sostenible tiene que ser participativa e inclusiva.
La argumentación en favor de un modelo elitista, es decir, que las partes negociantes sean exclusivamente los combatientes sin tener en cuenta necesariamente a la ciudadanía en los diálogos, defiende que los actores armados, al ser quienes mantienen intereses en el conflicto armado, deberán acordar los términos de la paz y percibir los beneficios de finalizar la guerra. Esta argumentación, si bien comprensible puesto que implica el compromiso de las partes combatientes con la paz, mantiene ciertas limitaciones de fondo, pues no responde a las necesidades estratégicas de la paz más allá de la finalización de la violencia armada. Por el contrario, la participación ciu-
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dadana en unas negociaciones de paz no supone una imposición a las partes combatientes, sino añadir otras visiones para la construcción de la paz, que pretenden conseguir el beneficio más amplio posible de la paz. De ese modo la paz no solo sería la búsqueda del beneficio de los actores armados, sino una paz desde el punto de vista comunitario inclusivo. Se suelen plantear las negociaciones a partir del principio de que todas las partes ganan algo (win-win)3. Justamente por ello debería contarse con la inclusión ciudadana, pues no solo deben obtener beneficios de la paz las partes combatientes negociantes, sino también que el resultado beneficie a la población en general. Su inclusión en las negociaciones supone poner el foco de atención de la paz también en la ciudadanía, no solo en los combatientes.
El hecho de aumentar el número de actores en una mesa de negociaciones, comporta un aumento de la complejidad en el desarrollo de las discusiones y la adopción de consensos, así como la posibilidad de incorporación de condiciones para la paz que no interesen a las partes combatientes. Estas cuestiones podrían hacer peligrar los acuerdos de paz e incluso el posacuerdo4. Ante estos retos se plantea una distinción en cuanto al alcance o tipo de participación ciudadana, mostrando los modelos consultivos como alternativa a la inclusión como tercera parte negociante en una mesa de conversaciones5. De ese modo se abriría el proceso a la participación ampliando las concepciones de la paz a las agendas ciudadanas, se aumentaría el apoyo a los acuerdos y se fortalecería el proceso6. Sin embargo, un modelo consultivo deja en última instancia en manos de los combatientes la inclusión o no de los insumos ciudadanos, al no mantener, la sociedad civil, ningún carácter vinculante en la elaboración de los acuerdos.
En unas negociaciones de paz se abordan cuestiones que suponen el rediseño del país, las partes enfrentadas se autodefinen como las legítimas re-
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presentantes de la población. El balance de la legitimidad representativa supone una de las principales génesis que conlleva a la discusión política hacia unas negociaciones de paz como las de Colombia o Guatemala. Pero limitar el debate a las partes enfrentadas podría implicar una simplificación de la...
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