Novedades en el régimen de prevención y control de actividades en Cataluña: Retroceso en la protección del Medio ambiente versus promoción de la actividad económica
| Autor | Lucia Casado Casado |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universitat Rovira i Virgili. Investigadora del CEDAT |
| Páginas | 1-48 |
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A finales de 2009 se aprueba en Cataluña la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de prevención y control ambiental de las actividades2, que sustituye a la anterior Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral de la Administración ambiental3y
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que incorpora un nuevo sistema de intervención administrativa sobre las actividades, con grandes cambios en relación con el anterior. A pesar de su aprobación en diciembre de 2009, su entrada en vigor no se produce hasta el 11 de agosto de 2010, ocho meses después de su publicación4. Esta Ley debería haber sido objeto de desarrollo reglamentario en el plazo de ocho meses desde su entrada en vigor5, pero este Reglamento aún no ha sido aprobado6.
Han transcurrido menos de dos años de aplicación de la Ley 20/2009 y del nuevo sistema de prevención y control ambiental de actividades en Cataluña, un espacio relativamente corto de tiempo en la aplicación de una Ley de gran complejidad e importancia por la temática que trata. Sin embargo, en el corto período de tiempo transcurrido desde su aprobación ha sido objeto ya de tres modificaciones. La primera se produjo pocos días después de su publicación, mediante la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de medidas fiscales, financieras y administrativas7, que únicamente modificó su Anexo IV. Las otras dos se han producido recientemente y han supuesto la introducción de cambios de mayor envergadura. Nos referimos a las modificaciones derivadas de la aprobación de las Leyes 9/2011, de 29 de diciembre, de promoción de la
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actividad económica8; y 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos9. Ninguna de esta leyes nace con la finalidad exclusiva de modificar la Ley 20/2009. No se trata de Leyes de modificación de esta Ley. Sin embargo, en un contexto de reformas profundas de multitud de normas sectoriales de contenido heterogéneo, motivadas por la situación de crisis económica que padecemos en la actualidad, estas Leyes han modificado sustancialmente determinados aspectos de la Ley 20/2009, que son objeto de análisis en las páginas que siguen.
La Ley 20/2009 nace con el fin de superar algunas disfunciones de la Ley 3/1998, incorporar las innovaciones legislativas producidas en estos últimos años tanto a nivel estatal como autonómico y materializar la racionalización y simplificación administrativa de los procedimientos de intervención ambiental10. Esta Ley tiene como objeto establecer el sistema de intervención administrativa de las actividades con incidencia ambiental en el que se toman en consideración las afecciones sobre el medio ambiente y las personas y en el que se integra la evaluación de impacto ambiental de las actividades. Para ello, incorpora un régimen de intervención administrativa sobre las actividades exclusivamente ambiental. En este sentido, "continua essent una llei d’intervenció ambiental integral, però amb un abast circumscrit a les incidències que les activitats econòmiques poden tenir en el medi ambient i en les persones"11. Quedan fuera de la Ley otros aspectos como la seguridad (intervención en materia de prevención de incendios), la protección de la salud o la seguridad industrial (salvo el caso de las
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actividades de riesgo de accidentes graves), cuya integración sí se preveía en la Ley 3/1998, pero que ahora pasan a regularse por su normativa específica12.
En cuanto a su ámbito de aplicación, el sistema de intervención administrativa y, en su caso, el sistema de evaluación de impacto ambiental establecidos, se aplican a las actividades de titularidad pública y privada emplazadas en Cataluña, relacionadas en sus Anexos. A diferencia de la Ley 3/1998, la Ley 20/2009 no incorpora una cláusula residual en los Anexos que pueda permitir la entrada de otras actividades no expresamente contenidas pero que tengan incidencia ambiental13. Se trata de Anexos cerrados y no se prevé la aplicación de la Ley a actividades que no estén expresamente incluidas en los mismos.
La Ley 20/2009 mantiene un régimen de intervención gradual sobre las actividades en función de su incidencia ambiental, aunque incluye novedades significativas en relación con su predecesora14. Cuando se aprueba en 2009 recoge, en su artículo 7 (recientemente modificado por la Ley 9/201115), diferentes regímenes de intervención:
-Autorización ambiental de la Generalitat con una declaración de impacto ambiental. Se sujetan a este régimen las actividades incluidas en los Anexos I.116y I.217.
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-Declaración de impacto ambiental con una autorización sustantiva, al que se sujetan las actividades incluidas en el Anexo I.318. En este régimen la intervención ambiental se lleva a cabo mediante la integración de la declaración de impacto ambiental o del informe ambiental en la autorización sustantiva.
-Licencia ambiental municipal, al que se sujetan las actividades incluidas en el Anexo II19, si bien los Ayuntamientos pueden establecer, en algunos casos, que algunas actividades del Anexo II se sometan al régimen de comunicación20.
-Régimen de comunicación, de competencia municipal, al que se someten las actividades del Anexo III y que, como novedad, ya no puede sustituirse por un régimen de licencia, como sucedía anteriormente, previa aprobación de la correspondiente ordenanza municipal.
-Régimen de intervención ambiental de actividades temporales, móviles y de investigación.
-Régimen de intervención ambiental en actividades de competencia municipal sectorial21.
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Esta variedad de regímenes, como ponen de manifiesto PERDIGÓ SOLÀ, CHOY TARRÈS y LIGÜERRE CASALS, implica hasta diez formas y procedimientos diferentes de intervención sobre las actividades22. Estos regímenes de intervención se complementan con un completo sistema de control inicial y periódico de las actividades y de revisión, con algunas novedades significativas en relación con la Ley 3/1998, en la línea de disminuir costes y cargas administrativas.
La aprobación de la Ley 9/2011, de 29 de diciembre, de promoción de la actividad económica, que modifica casi una veintena de normas con rango de ley, ha tenido un impacto decisivo en el régimen de prevención y control ambiental de las actividades en Cataluña. Si bien esta Ley no significa una transformación absoluta de los regímenes de intervención administrativa establecidos por la Ley 20/2009, que se mantienen en su esencia, ni un giro radical en el modelo de intervención, sí se introducen algunos cambios importantes, como los que afectan a la estructura de los regímenes de intervención ambiental, a las mejores técnicas disponibles, al procedimiento administrativo, a los regímenes de control periódico y revisión de las autorizaciones ambientales y las licencias ambientales o al régimen transitorio, entre otros. Se trata, por otra parte, de cambios justificados por la necesidad de promover la actividad económica, en un contexto de grave crisis económica y financiera y que marcan una tendencia clara de priorización del crecimiento y desarrollo económicos en detrimento de algunas exigencias ambientales hasta ahora aplicables23.
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La primera cuestión a plantear en relación con la modificación de la Ley 20/2009 por la Ley 9/2011 es la de la técnica legislativa utilizada. La modificación de esta Ley se ha realizado a través de una de las denominadas "leyes ómnibus", aprobadas por el Parlamento de Cataluña en diciembre de 201124. Cataluña se une así a una moda que está proliferando los últimos años, de aprobación de macroleyes que modifican decenas de normas sobre los temas más variados, que ocupan decenas de páginas de los boletines oficiales25y que, como pone de manifiesto NOGUEIRA LÓPEZ, dificultan "el control democrático de los proyectos normativos tanto por la heterogeneidad de disposiciones que contienen como por el recurso frecuente a procedimientos de urgencia para dar...
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