Noticias sobre la ley núm. 2000-1208, de 13 de diciembre, relativa a la solidaridad
| Autor | Marta Lora-Tamayo Vallvé |
| Cargo | Profesora de Derecho Administrativo. UNED |
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Antecedentes. Remotos e inmediatos
El panorama legislativo que en materia de urbanismo y ordenación del territorio se presenta en nuestro país vecino, Francia, y al que, no olvidemos, más hemos imitado en gran parte de la innovación sobre los últimos recursos y novedades legislativas habidas en España como las ZAC (Zone d?Aménagement Concerté), que sirvieron de modelo para la generación de nuestros Programas de Actuación Urbanística (PAU), o incluso la introducción del conocido agente urbanizador, que nos recuerda al aménageur francés, se ha visto renovado con la Ley núm. 2000-1208, de 13 de diciembre de 2000, relativa a la solidaridad y la renovación urbana 1 y sus reglamentos de desarrollo 2.
La evolución legislativa francesa en materia de urbanismo se ha desarrollado, en los últimos años, por derroteros diferentes que los seguidos por el ordenamiento urbanístico español, que tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de marzo, parece un caballo desbocado en el que existe una escueta y reducida Ley estatal 6/98 y las subsiguientes medidas liberalizadoras (Real Decreto-Ley 4/2000, de 13 de junio) obsesionadas con la liberalización del suelo y despreocupadas, al no ser de su competencia, por el futuro de nuestras ciudades que dirigen a su antojo las, éstas sí, prolíficas y completas legislaciones de las Comunidades Autónomas.
El francés que en estos momentos quiera tener una idea general del ordenamiento urbanístico español, del modelo de ciudad que las leyes urbanísticas marcan en España, no tendría más remedio, para su sorpresa y posible pereza, que adentrarse en las nuevas legislaciones de las Comunidades Autónomas para saber cómo se resuelven los verdaderos problemas de un ordenamiento urbanístico, es decir, la configuración de los diferentes instrumentos de ordenación territorial y planeamiento, la ejecución y gestión del mismo mediante sistemas públicos o privados, así como la financiación y obtención de los equipamientos públicos necesarios para hacer ciudad.
Por el contrario, el acercamiento a la realidad francesa es para nosotros algo más sencillo, puesto que el único legislador existente en esta materia sigue siendo el estatal, y la normativa es por tanto única para todo el territorio. Esta única regulación supone un solo esfuerzo legislativo y permite, a mi modo de ver, afrontar los problemas y las características propias de la urbanización del siglo xxi de forma unívoca, independientemente de que el proceso de descentralización iniciada en Francia continúe su marcha inexorable 3.
Los principales problemas detectados por la doctrina francesa fueron puestos de relieve en un informe muy completo del Consejo de Estado francés 4: Urbanismo, por un derecho más eficaz, en 1992 y se destacaban como prioridades para una futura reforma legislativa, entre otras, la del derecho de tanteo urbano, la ambigua concepción y distinción entre las ZAC públicas y privadas con base a que éstas sean realizadas en función de una concesión o un convenio, el problema del solapamiento y la sedimentación normativa en el Código del urbanismo francés entre otros.
La década de los noventa, puestos en evidencia los problemas del urbanismo tradicional por el informe del Consejo de Estado ha dado, por otra parte, diferentes frutos legislativos que muestran cómo la esfera tradicionalmente urbanística, la de la planificación del territorio y su gestión se va ampliando con la inserción de nuevos intereses que son objeto de regulación jurídica.
En efecto, de una parte el Derecho urbanístico comienza a tener en cuenta intereses medioambientales que tras la Conferencia de Río de 1992 toman la denominación genérica de principios de desarrollo sostenible (developpement durable) y se implementan en Francia con leyes relativas al reforzamiento de la protección del medioambiente de 2 de febrero de 1995 o leyes que implican una nueva asunción de objetivos medioambientales en el entorno urbano y de protección de los paisajes como la Ley de 8 de enero de 1993.
De otra parte, el Derecho urbanístico también comienza a afrontar aspectos de la denominada «política de la ciudad» o del desarrollo social urbano que tiene por objetivo asegurar a los habitantes de las ciudades unas condiciones de vida y alojamiento que favorezcan la cohesión social e impidan fenómenos de segregación, así la Ley de 13 de julio 1991 de orientación de la ciudad, completada por la Ley de 12 de enero de 1995 relativa a la diversidad del hábitat, y la de 14 de noviembre de 1996 relativa a la puesta en práctica de un pacto de relanzamiento de la ciudad, hacen frente, entre otros, a estos nuevos intereses que parecen ya inescindibles de un nuevo concepto de la ordenación jurídica del urbanismo más amplio y aglutinador de todos los intereses que se reúnen en la ciudad. La Ley de 4 de febrero de 1995 de orientación para la ordenación y desarrollo del territorio participará ya activamente en la definición de estas nuevas políticas e intereses mediante la regulación de las denominadas directivas territoriales de ordenación (DTA, Directives Territoriales d?Aménagement).
En cuanto al proceso de descentralización iniciado en Francia a finales de los años 70, y que continúa su marcha, si bien enmarcado entre unos parámetros mucho más rígidos que los de nuestra descentralización autonómica, la reciente Ley núm. 99-586, de 12 de julio de 1999 5, de reforzamiento y simplificación de la cooperación intercomunal, supone un último y ambicioso paso por el que se reorganizan las agrupaciones intercomunales en función de tres estructuras: las comunidades urbanas, las comunidades de aglomeración y las comunidades de municipios en los que la tendencia a la reagrupación es clara y la voluntad del legislador de que no queden en papel mojado y que sean asociaciones verdaderamente operativas se hace evidente principalmente por el hecho de que se les asigna una serie de recursos financieros y fiscales previstos en la sección 5 del artículo 1 de la Ley.
Esta reorganización comienza a ser cada vez más efectiva, como veremos, con la nueva Ley para la solidaridad y renovación urbanas, pues se le dotan de competencias para la creación y aprobación de documentos de urbanismo (Planes o cartas comunales) o para la creación de Zonas de Actuación Concertada.
Desarrollo sostenible, política de la ciudad o política social del desarrollo urbano, descentralización y nuevas agrupaciones urbanas. Estos nuevos parámetros se encuentran aglutinados o expuestos de manera sucinta en el artículo 110 6 del Código del urbanismo francés, que viene marcando las grandes pautas de la ordenación urbanística en los últimos años, así como la concepción unitaria, para todo el territorio que de esta nueva o más amplia concepción del Derecho urbanístico se comienza a tener:
El territorio francés es patrimonio común de la Nación. Cada entidad pública lo gestiona y garantiza en el ámbito de sus competencias. Con el fin de ordenar el marco vital, de asegurar sin discriminación a la población actual y futura unas condiciones de hábitat, empleo, servicios y transportes que respondan a la diversidad de sus necesidades y recursos, de administrar el suelo de manera racional, de asegurar la protección de los espacios naturales y del paisaje, así como la seguridad y salubridad pública y de promover el equilibrio entre la población residente en las zonas urbanas y rurales, las entidades públicas armonizarán respetando recíprocamente su autonomía, sus previsiones y decisiones de uso del espacio
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Principios y objetivos de la Ley de solidaridad y renovación: una visión integral de la ordenación de la ciudad
El informe Demain la ville de 1998 puso de relieve las deficiencias, las insuficiencias y las fallas de las políticas urbanísticas sucesivas y presentaba cincuenta propuestas para «cambiar la ciudad», en la que se ponía el acento sobre la tecnificación abusiva del urbanismo bajo la doble presión de los juristas especializados, de los burócratas y de los arquitectos y planteaba la necesidad de dar paso a un urbanismo de integración o de reintegración social 7.
Durante el primer semestre de 1999 el Ministerio del Equipamiento, Transportes y Vivienda lanzó una serie de consultas y encuestas sobre el tema: habitar y desplazarse, vivir en la ciudad en diferentes ciudades de la geografía francesa, Orleans, Perpignan, Nîmes, Lille, Dijon Lyon, de todas ellas surgieron diferentes propuestas entre las que se destacaban el peligro inminente de «guetización» de las grandes ciudades, el predominio del coche, y la modulación del paisaje urbano por el consumo en masa. Todos estos peligros conducen a un nuevo planteamiento que incita a la renovación de la política urbana.
El resultado de todos estos debates y preocupaciones ha sido la nueva Ley para la solidaridad y la renovación urbanas que bajo una denominación tan amplia recoge una serie de medidas encaminadas al logro de objetivos muy amplios y que afectan a todas las esferas del proceso productivo y regenerativo de la ciudad, desde las grandes políticas públicas de estructuración del planeamiento urbanístico, pasando por una armonización de la política de transportes y llegando a la regulación de la política social de vivienda, de las ayudas al sector público y privado para la renovación del parque inmobiliario, así como medidas destinadas a la protección de los arrendatarios de inmuebles.
Es pues la primera vez en la que en un mismo texto legislativo, y parece que bajo una óptica común, se aglutinan urbanismo, vivienda y transportes y se aporta una visión omnicomprensiva del hecho urbano que parte de la necesaria consideración de la larga duración de los efectos que produce el establecimiento de casas, de barrios, de edificios, de calles y de equipamientos tienen sobre el territorio que pueden durar décadas e incluso siglos 8.
La nueva Ley pretende el reconocimiento de derechos nuevos para el enriquecimiento del proceso de descentralización, así como la obtención o...
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