Notas para un bosquejo de una controversia dialogada acerca de las consecuencias y efectos de la anulación del Plan General de Ordenación Urbana de Santander
| Autor | Juan Manuel Alegre Ávila y Ana Sánchez Lamelas |
| Páginas | 521-538 |
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El presupuesto de indispensable conocimiento para adentrarse en el desarrollo de las proposiciones que a modo de tesis y antitesis se expone a continuación, puede sintetizarse del modo que sigue:
- El Plan General de Ordenación Urbana de Santander (en adelante. PGOUS) fue aprobado definitivamente en 2012.
- Un año más tarde, en 2013, el Tribunal Supremo anula el «Proyecto de Abastecimiento de Agua a Santander», conocido como Bitrasvase [nota bene. El nombre trae causa de la obra hidráulica que designa la transferencia de unos caudales hídricos del pantano del Ebro a las cuencas de los ríos Pas y Besaya, en Cantabria; la llamada Autovía del Agua no es sino el conducto o tubería para llevar el agua del Bitrasvase a determinados municipios cántabros, entre ellos, el de Santander]. Esta obra hidráulica, cuyo proyecto había sido aprobado por el entonces Ministerio de Medio Ambiente, era el soporte del incremento de población previsto en PGOUS y, por ende, de la clasificación de determinados terrenos como suelo urbanizable.
- La anulación del Bitrasvase era consecuencia de los defectos y omisiones observados en la elaboración de la preceptiva evaluación ambiental. Al parecer, tres años después de su anulación, el Ministerio de Fomento trabaja en la subsanación de estos defectos y omisiones.
- El Tribunal Supremo, frente al criterio del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, anula en 2016 (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 8 de noviembre de 2016; Sección 5.a, Recurso de Casación número 2628/2015; ponente: Fernández Valverde) el PGOUS por mor de la previa anulación del Bitrasvase.
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- La Comunidad Autónoma de Cantabria solicitó la aclaración del fallo de la sentencia a fin de que el TS se pronunciara en primer lugar sobre si la anulación del PGOU debía ceñirse únicamente a la clasificación de los terrenos urbanizables y urbanos no consolidados, manteniéndose la validez del resto del PGOU y, en segundo lugar, acerca de la eventual retroacción de actuaciones. El Auto de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2016 acuerda «no acceder a la aclaración de la sentencia dictada por la Sala en fecha de 8 de noviembre de 2016, en el Recurso de Casación 2628/2015, seguido a instancia de la Asociación para la Defensa de Recursos Naturales de Cantabria (ARCA)»; decisión que trae causa de lo expuesto en el -sucinto- razonamiento jurídico segundo, a cuyo tenor «procede acordar no haber lugar a aclarar ni rectificar la misma, según se ha solicitado por la parte recurrida [la Comunidad Autónoma de Cantabria], por cuanto la Sala ha procedido a la anulación del Acuerdo aprobatorio de PGOU de Santander, y del mismo PGOU de Santander. Nada, por tanto, procede aclarar por la Sala».
La anulación in toto del PGOUS es consecuencia de la, hasta la fecha, afirmada sin fisuras por el Tribunal Supremo, naturaleza normativa del plan de urbanismo, esto es, de su carácter de norma reglamentaria. Una afirmación que hace caso omiso de la complejidad del plan urbanístico como producto jurídico y que no permite su adscripción de manera indiferenciada y genérica a las categorías ya de «reglamento» ya de «acto administrativo».
Frente a lo sostenido en Tesis 1, se impone a modo de refutación el recordatorio de que la naturaleza reglamentaria del plan de urbanismo es, hasta la fecha, como bien se dice, una afirmación nítida en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por lo que, desde esta perspectiva, la sanción de su ilegalidad no es otra sino la de su nulidad radical, absoluta o de pleno derecho, de modo que, constatada la pertinente ilegalidad, la declaración judicial no puede ser sino la de su anulación completa, sin matices ni modulaciones en cuanto al alcance de dicha anulación.
A la complejidad del plan urbanístico como producto jurídico se yuxtapone la complejidad de su procedimiento de aprobación. Una complejidad en cuya base se asienta una determinada tradición del plan de urbanismo a la que sin
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duda no son ajenos ciertos interés profesionales, amén de una inconcusa concepción del plan como ideal o mito. Complejidad que, sin embargo, no es consecuencia ineluctable de la misma ordenación normativa. Como de manera reiterada viene advirtiendo el profesor Martín Rebollo, con su gráfica expresión del plan de urbanismo como instrumento-acordeón, la extensión, la densidad del plan no viene predeterminada de manera insoslayable por los principios y criterios que pautan su procedimiento de aprobación. Una extensión o densidad que es la decantación de una determinada idea (el plan como mito) del plan de urbanismo, que ha hecho fortuna al adquirir carta de naturaleza en la imperante mentalidad del urbanismo español.
Coincido en que la densidad y extensión del plan urbanístico es hoy una realidad consolidada. El Plan de urbanismo no es solo el instrumento que diseña y ordena el crecimiento de las ciudades y pueblos, no regula únicamente el cuánto y el cómo del crecimiento urbano, el diseño de la ciudad y lo que inmediatamente conlleva, sino que su designio es el de servir a buena parte de otros aspectos sectoriales, más allá de lo urbanístico, que lo condicionan y lo definen desde su origen (la política de telecomunicaciones, de aguas, de carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, medio ambiente, etc.) de manera tal que el Plan aglutina una amalgama de intereses y exigencias no siempre conciliables, no siempre definidas adecuadamente, que lo transforman en un producto necesariamente complejo.
Discrepo sin embargo respecto de que la complejidad del plan (su densidad, su extensión) no venga condicionada por el procedimiento que ha de seguirse para su elaboración y aprobación. Considero, al contrario, que la complejidad del contenido del plan urbanístico deriva en buena medida de las exigencias procedimentales que, al servicio de esas políticas sectoriales concretas han introducido en su proceso de formación las leyes reguladoras de los más variados ámbitos de la realidad. El producto resultante de ese complejo proceso será un plan que se concibe, como digo, al servicio de esas otras políticas (de telecomunicaciones, de agua, de energía, de educación, de igualdad incluso...) que lo condicionan tanto procedimental como sustantivamente.
Pongamos un ejemplo de lo que se acaba de decir.
La Ley de Aguas de 2001 prevé que las Confederaciones Hidrográficas emitan un informe previo sobre los planes que las comunidades autónomas hayan de aprobar en materia de ordenación del territorio y urbanismo, y señala que, cuando los planes comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.
La normativa sectorial (aguas) impone así un requisito procedimental en la tramitación del plan urbanístico (un informe) que condiciona su aprobación a la
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previa constatación de que existen recursos suficientes para la demanda de recursos hídricos que conlleva el crecimiento urbano. Una exigencia procedi-mental que impone un contenido material (la suficiencia de recursos) y que. además, entendido en los términos en que el TS lo viene interpretando, impone decisivos condicionantes sustantivos al Plan.
Y es que el TS ha sido implacable a la hora de analizar la suficiencia del recurso hídrico exigiendo que al momento de aprobarse el plan exista real y efectivamente agua en cantidad suficiente para las nuevas necesidades que proyecta el plan. Y ello a pesar de que los recursos pueden ser necesarios muchos años después de la aprobación del plan, tras su total desarrollo. De ahí que no considere cumplida la exigencia cuando la existencia del recurso se hace depender de obras proyectadas, más o menos próximas en el tiempo, tales como la construcción de una estación de desalación y potabilización o de un proyecto de conexión a una red de distribución (STS de 17 de noviembre de 2010, rec. 5206/2008; reiterada en STS núm. 2577/2016, de 12 de diciembre; siendo el Ponente en ambos casos el magistrado Rafael FERNáNDEZ Valverde). El TS exige que quede constancia no solo de la existencia del recurso sino también de su disponibilidad, tanto física como jurídica, al momento de aprobarse el plan. La consecuencia es que el municipio debe contar, al momento de aprobar el plan, con la oportuna concesión demanial para la captación de los recursos que requiere el desarrollo del plan (Sentencia núm. 2577/2016, de 12 diciembre: JUR 2016\274425) y deben existir real y efectivamente las obras hidráulicas (estaciones de desalación...
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