Comentarios a Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado: Doctrina de la DGRN sobre parcelaciones urbanísticas en Andalucía
| Autor | Francisco Javier Ruiz Burson |
| Cargo | Inspector de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda de la Junta de Andalucía |
| Páginas | 959-983 |
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No cabe duda de que una de las cuestiones más candentes dentro de la disciplina urbanística es la de las parcelaciones ilegales, especialmente en terreno
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no urbanizable. En efecto, la actividad infractora en esta clase de suelo comienza por un reparto y división de las fincas, las cuales son sustraídas de los fines que les son propios para ser destinadas a usos urbanísticos mediante la posterior enajenación, reparto y urbanización de las parcelas resultantes, dando lugar así a la creación de nuevos asentamientos de población 1.
Teniendo en cuenta la trascendencia de esta actividad, los artículos 188.1.b), 188.3 y 195.1.b) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía 2, reconocen competencias a la Junta de Andalucía respecto a las parcelaciones verificadas en suelo no urbanizable, a los efectos de adoptar las correspondientes medidas cautelares de suspensión o bien iniciar los procedimientos sancionadores o de restablecimiento de la legalidad urbanística que correspondan. Dicha competencia se ejerce siempre de forma subsidiaria, resultando imprescindible que la Administración Local no hubiera adoptado las pertinentes medidas de suspensión o iniciado la tramitación de los expedientes dentro de los plazos legalmente fijados.
El objeto del presente artículo consiste en el análisis de la doctrina que en materia de parcelaciones urbanísticas ha venido elaborando la Dirección General de los Registros y del Notariado 3, habida cuenta de la trascendencia que tiene la intervención de Notarios y Registradores en los supuestos de división y segregación de fincas rústicas mediante los cuales se pretende por los interesados, en bastantes ocasiones, encubrir auténticas parcelaciones ilegales.
Este estudio se encuentra acotado desde una triple perspectiva: espacial, temporal y material.
Desde el punto de vista del espacio, exclusivamente se van a examinar aquellas resoluciones que hagan referencia a las parcelaciones que se hayan verificado dentro del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Temporalmente, nos limitaremos a los pronunciamientos que la DGRN haya realizado tras la entrada en vigor de la LOUA, sin perjuicio de que en algún momento podamos hacer referencia a la evolución histórica de la regulación de las parcelaciones.
Respecto al ámbito material, no se trata de una exposición exhaustiva de todas las resoluciones que se hayan dictado, sino solo de las más importantes que hayan recaído sobre esta figura.
Asimismo, este trabajo se estructura de manera que facilite la exposición de aquellos temas que con más frecuencia han sido tratados por la DGRN, entre los que se encuentran la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad andaluza, las características inherentes al concepto de parcelación, su relación con las divisiones o segregaciones inmobiliarias, las presunciones legales de existencia de parcelación, la actuación del silencio positivo en relación con estas licencias, las comunicaciones entre el Registro y los Ayuntamientos y Administración autonómica en los supuestos de presunta formación de núcleos de población o infracción de las unidades mínimas de cultivo, y la labor de seguridad preventiva y colaboración entre Notarios, Registradores y Comunidad
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Autónoma para la defensa de la legalidad urbanística. Por último se explicitan las conclusiones y se incorpora una relación de las resoluciones y bibliografía consultadas.
La materia, ya de por sí compleja, encuentra una ulterior dificultad en la concurrencia de normas autonómicas -LOUA- y estatales -Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se regula el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las Normas Complementarias al Reglamento para la Ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística 4-, cuya coordinación plantea múltiples problemas, como tendremos ocasión de analizar en el desarrollo del presente trabajo.
Hemos de concluir este apartado señalando que el fin común explicitado en las normas estatales y autonómicas, tanto en la labor que se desarrolla por las funciones notarial y registral como por la inspección urbanística, lo constituye la protección y salvaguarda de la legalidad urbanística, principio básico orientador de toda la actividad desarrollada en relación con las parcelaciones.
La doctrina de la DGRN sigue en esta cuestión, como no podía ser de otra manera, la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo 5, en la que se procede a realizar una detallada delimitación de las competencias urbanísticas entre el Estado y las Comunidades Autónomas con ocasión del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por varios ejecutivos autonómicos contra el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se regulaba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
El Tribunal Constitucional parte de la idea de que, según los artículos 148 y 149 de la Constitución, las Comunidades Autónomas pueden asumir competencia exclusiva en sus Estatutos sobre la materia de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda» 6. No obstante, ello no impide que el Estado conserve otras competencias exclusivas que tangencialmente pueden influir sobre la materia urbanística, como sucede con la legislación civil ex artículo 149.1.8 CE 7.
Este planteamiento influirá decisivamente en la normativa que deberá aplicarse en relación con el reflejo registral de las parcelaciones urbanísticas y las exigencias requeridas para ello. Como dato adicional hemos de añadir que el
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artículo 259.3 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio 8, en el que se imponía la necesidad de acreditar el otorgamiento de licencia o la declaración de innecesariedad para el otorgamiento por los notarios de la escritura de división de terrenos y para su inscripción por los registradores, fue declarado constitucional basándose en la competencia exclusiva que correspondía al Estado de acuerdo con el mencionado 149.1.8 CE 9.
Avanzando en esta línea, la DGRN ha insistido en la necesidad de distinguir dos títulos competenciales distintos que inciden en el reflejo registral de las operaciones de parcelación 10:
- Por un lado, la regulación sobre los actos urbanísticos para los cuales se exige licencia administrativa, así como los requisitos necesarios para ello y las sanciones que deben imponerse en caso de incumplimiento de estas exigencias corresponde a la Comunidad Autónoma, en tanto debe incluirse dentro de la competencia exclusiva que la misma ostenta en materia de disciplina urbanística 11.
- Sin embargo, de otro, el Estado será el competente para fijar en qué supuestos será necesario acreditar el otorgamiento de licencia para que los actos urbanísticos puedan tener acceso al Registro de la Propiedad, así como la forma de testimoniar o acreditar su otorgamiento, subordinán-dose dicha regulación a que la normativa autonómica exija la concesión de licencia previa para dichos actos con el fin de comprobar su conformidad a derecho.
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Así pues, nos encontramos ante dos legisladores, el autonómico y el estatal, que inciden sobre una misma realidad jurídica: las parcelaciones urbanísticas. Ello ha dado lugar a que los aspectos sustantivos de la misma aparezcan recogidos en la LOUA y en el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se regula el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía 12 y los de carácter adjetivo o registral en el TRLS y, sobre todo, el RHU 13.
No obstante, el hecho de la distinta procedencia y diversidad de la terminología empleadas en ambas normativas ha planteado diversos problemas a los que ha debido responder la DGRN.
Como ejemplo de ello, se puede mencionar la Resolución 1/2005, de 23 de julio, en su FJ 5, la cual señala que los conceptos desarrollados en el RHU deben ser «examinados y adaptados a las normas autonómicas sustantivas que resulten de aplicación; de lo contrario se llegaría al absurdo de impedir la aplicación de dicha normativa autonómica por la sola -y nominalista- razón de emplear esta última una terminología («parcelación ilegal», «actos reveladores de una posible parcelación urbanística») más amplia que la tradicionalmente empleada en el ámbito hipotecario (división y segregación)» 14.
Analizando la doctrina expuesta el párrafo anterior, hemos de concluir que la misma resulta impecable de acuerdo con la distribución constitucional de competencias en materia urbanística y su interpretación por parte de nuestra jurisprudencia. Asimismo, se resuelve de una manera acertada la relación entre la normativa sustantiva autonómica y la adjetiva estatal, de manera que esta debe quedar subordinada a las exigencias y conceptos constatados en aquella 15.
La definición legal de parcelaciones urbanísticas se encuentra recogida en el artículo 66.1 de la LOUA 16. De la simple lectura del texto resulta evidente la
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distinción entre los suelos urbano y urbanizable, de un lado, y el no urbanizable por el otro, mostrando elementos comunes y diferencias según la clase de suelo.
El elemento común es que la...
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