Nota sobre el proceso especial de Seguridad Social

Autor:Jesús Mª Galiana Moreno
Cargo del Autor:Catedrático Emérito de la Universidad de Murcia. Consejero del CES de la Región de Murcia
Páginas:55-77
 
ÍNDICE
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1. Preámbulo

El tema elegido para esta contribución quiere propiciar la sintonía con el perfil personal y profesional del homenajeado. Para su examen hay que conciliar el manejo de instituciones que requieren una depurada técnica jurídica, combinar previsiones propias de diversas parcelas del ordenamiento jurídico (Derecho Administrativo, Derecho de la Seguridad Social, Derecho Procesal), recurrir a los conceptos propios de la Teoría general del Derecho (desde el concepto de silencio administrativo o reclamación previa a los de cosa juzgada, complementariedad entre bloques normativos y papel de los órganos jurisdiccionales en la revisión de los actos de administración), atender a las constantes innovaciones de nuestro legislador (baste recordar el trasvase competencial desde el orden contencioso de la Jurisdicción al social) y propiciar el encuentro de conocimientos abstractos con saberes prácticos; pero además, si se piensa, el tema de fondo permite atender a necesidades básicas de las personas, poniendo de relieve la función social que el jurista (Abogado, Profesor, Funcionario, Asesor) es capaz de desempeñar cuando se compromete con su entorno y aparece como accesible para cuantos en él se integran.

No corresponde a esta modesta colaboración realizar panegírico alguno de Feliciano González Pérez, pero quede constancia en este breve preámbulo de que quien esto escribe ahora únicamente ha pretendido con su presencia en este recuerdo colectivo que le tributamos sus amigos, una cosa: dejar pública constancia del afecto que ha profesado durante décadas a quien nos dejó de forma precipitada y prematura y tributarle un sentido homenaje, que se extiende a Mari Carmen, su esposa, con quienes tantos buenos momentos hemos compartido.

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2. La modalidad procesal sobre prestaciones de la Seguridad Social

El Capítulo VI del Título II («De las modalidades procesales») del Libro II («Del proceso ordinario y de las modalidades procesales») de la Ley Regula-dora de la Jurisdicción Social dedica sus ocho artículos a disciplinar esta importantísima modalidad procesal.

En la vigente LJS el orden jurisdiccional social tiene atribuidas competencias en materias conectadas con la Seguridad Social que quedan fuera de la modalidad procesal a que se refiere este Capítulo VI, que se circunscribe a la ordenación de los litigios en materia de prestaciones, en los términos que ahora después precisaremos. Por su parte, los suscitados en los supuestos comprendidos en el artículo 2.q) siguen los cauces del proceso ordinario y los previstos en la letra s) del citado precepto se sustancian por la vía del procedimiento de impugnación de actos administrativos en materia laboral y de Seguridad Social a que se refieren los artículos 151 y 152 de esta Ley, Se excluyen, sin embargo, las impugnaciones de los actos administrativos en materias de encuadramiento, afiliación, gestión, cotización a la Seguridad Social y otros actos conexos a éstos, a los que hace referencia el artículo 3.f), cuya atribución al orden contencioso administrativo no constituye motivo de inconstitucionalidad [TCO 121/2011, f.j. 7].

Objeto de esta modalidad procesal son las pretensiones que giran fundamentalmente en torno al reconocimiento o denegación de cualesquiera prestaciones reguladas por la LGSS (vid. su artículo 38) y sus normas de desarrollo; reconocimiento o denegación que llevan a cabo los organismos gestores de la Seguridad Social y, en su caso, las correspondientes entidades colaboradoras (Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, empresas y determinadas asociaciones, fundaciones y entidades públicas y privadas, en los términos que establece el artículo 67 de la LGSS). Entre tales pretensiones el artículo 2.o) LJS incluye expresamente las siguientes demandas:

En primer término, las que tengan por objeto la «protección por desempleo», ya que aunque el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) no es en sentido propio un ente gestor de la Seguridad Social, sino un Organismo autónomo dependiente del Ministerio de Trabajo e Inmigración (artículos 10 y 11 de la Ley 56/2003, de 16 diciembre, de Empleo), gestiona, sin embargo, una prestación que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución, se erige en fundamental dentro del Régimen público de Seguridad Social a que dicho precepto se refiere, por lo que la LGSS le reconoce la condición de entidad gestora de las «funciones y servicios derivados de la prestación por desempleo» (art. 226). Entidades gestoras son, pues, INSS, IMSERSO y SPEE, amén del aún conservado Instituto Social de la Marina (ISM) y, con

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carácter residual, el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGS), al que corresponde la gestión de las prestaciones sanitarias en las ciudades de Ceuta y Melilla. Téngase en cuenta, además, que la gestión de determinadas prestaciones (pensiones no contributivas y asistencia sanitaria) ha sido transferida a las Comunidades Autónomas.

En segundo lugar, las referidas a «la protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos», prevista en la disposición final cuarta de la Ley 20/2007, de 11 de julio y desarrollada por la Ley 32/2010, de 5 de agosto, y por RD 154/2011, de 31 de octubre, que encomiendan su gestión a la Mutua con la que el trabajador tenga concertada la contingencia o, en su defecto, al SPEE o al ISM, según los casos (art. 16 y disposición adicional cuarta de la indicada Ley).

Se incluyen asimismo las demandas sobre «imputación de responsabilidades a empresarios o terceros respecto a las prestaciones de Seguridad Social» en los casos legalmente establecidos, como es, por ejemplo, las derivadas del incumplimiento de obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales, o las que tengan su causa en accidentes de trabajo [véanse letras e) y b) del artículo 2].

En último término se incluyen las cuestiones litigiosas relativas a «valoración, reconocimiento y calificación del grado de discapacidad», así como sobre las «prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia», que, según precisa el precepto, tienen a todos los efectos la misma consideración que las prestaciones de la Seguridad Social. Téngase en cuenta, no obstante, que la atribución competencial de las prestaciones de dependencia se defiere por la disposición final 7ª de la propia LJS a una ulterior Ley, «cuyo Proyecto deberá remitir el Gobierno a las Cortes Generales en el plazo de tres años».

La propia enumeración de la materia albergada por cada artículo es magnífico exponente del contenido que posee un bloque normativo cuya exposición se lleva a cabo siguiendo el propio orden de la norma y con el clásico formato de los Comentarios de tipo práctico, en clara sintonía también con el sentido que el Dr. Feliciano González Pérez quiso imprimir a su vida profesional. He aquí la secuencia se preceptos estudiados:

· Artículo 140. Tramitación. Impugnación de altas médicas.

· Artículo 141. Legitimación de las Entidades gestoras y Tesorería General de la Seguridad Social.

· Artículo 142. Documentación en procesos por accidente de trabajo o enfermedad profesional.

· Artículo 143. Remisión del expediente administrativo.

· Artículo 144. Efectos de la falta de remisión del expediente administrativo.

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· Artículo 145. Responsabilidad disciplinaria por la falta de remisión del expediente administrativo.

· Artículo 146. Revisión de actos declarativos de derechos.

· Artículo 147. Impugnación de prestaciones por desempleo.

3. La vía administrativa previa y la impugnación de altas médicas

El artículo 140 («Tramitación. Impugnación de altas médicas») regula con carácter general, como se ha dicho, la tramitación de las demandas en «materia de prestaciones de Seguridad Social» que se formulen contra «organismos gestores y entidades colaboradoras en la gestión» (números 1 y 2), al tiempo que establece las peculiaridades de los procesos de «impugnación de altas médicas» producidas en situaciones de incapacidad temporal de los trabajadores afectados (número 3).

RECLAMACIÓN PREVIA1. En todos los litigios a que hace referencia el presente número de este artículo es requisito previo al planteamiento de la demanda el agotamiento de la vía administrativa correspondiente, a la que hace referencia el artículo 71 LJS, que regula la reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social. El agotamiento de esta vía es preceptivo aún cuando en la demanda de prestaciones se acumule la alegación de lesión de un derecho fundamental o libertad pública. No así, cuando el demandante ejercite esta última por separado, acudiendo a la modalidad procesal de tutela, regulado en los artículos 177 y siguientes de esta LJS, que está exenta de reclamación previa (art. 70.1). Nótese la aparente incongruencia entre el precepto que comentamos y la regla que establece con carácter general el artículo 178 LJS, que prohíbe la acumulación de acciones de otra naturaleza en procesos de derechos fundamentales. Aparente incongruencia, técnicamente cuestionable por su complejo planteamiento, que resuelve el artículo 26.6 de la indicada LJS que permite la «posibilidad de alegar la lesión de derechos fundamentales y libertades públicas a que se refiere el apartado 1 del...

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