La normativa autonómica en materia de IRPF

Autor:Ana María Delgado García
Cargo del Autor:Profesora de Derecho Financiero y Tributario, Universitat Oberta de Catalunya
Páginas:213-266
RESUMEN

8.1. Introducción - 8.2. La autonomía financiera de las comunidades autónomas de régimen común - 8.3. Breve presentación de la evolución de los sistemas de financiación y de la capacidad normativa de las comunidades autónomas en el IRPF - 8.3.1. Primeros modelos hasta 1996 - 8.3.2. La introducción de corresponsabilidad fiscal a partir de 1997 - 8.3.3. El modelo de 2002 a 2009 - 8.3.4. El nuevo... (ver resumen completo)

 
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8.1. Introducción

La atribución a las Comunidades Autónomas de competencias normativas en los tributos cedidos es uno de los principales mecanismos existentes para mejorar la corresponsabilidad iscal de éstas. Por ello, en este trabajo se analiza el uso concreto que se ha hecho de estas competencias en el que es probablemente el tributo más perceptible socialmente y uno de los que comporta una mayor recaudación, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante, IRPF).

En primer lugar se presenta la evolución de la capacidad normativa de las Comunidades Autónomas en el marco de los diferentes sistemas de inanciación. Seguidamente se analiza la normativa aprobada en relación al IRPF y se valora en su conjunto. Por último, también se comentan brevemente los cambios que se espera que traiga el nuevo sistema de inanciación autonómica.

8.2. La autonomía financiera de las comunidades autónomas de régimen común

La Constitución española (en adelante, CE) no ija un determinado sistema de inanciación para las Comunidades Autónomas de régimen común, sino que se limita a establecer el marco genérico y a enumerar los recursos de que éstas pueden disponer. En concreto, el art. 156.1 CE dispone que «las Comunidades

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Autónomas gozarán de autonomía inanciera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles».

Los recursos de las Comunidades Autónomas se detallan en el art. 157.1 CE y son:

a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.

b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

c) Transferencias de un Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.

e) El producto de las operaciones de crédito

.

Por lo tanto, en este estudio nos centraremos en el caso concreto de cesión de un impuesto estatal, el IRPF, a las Comunidades Autónomas de régimen común.

8.3. Breve presentación de la evolución de los sistemas de financiación y de la capacidad normativa de las comunidades autónomas en el IRPF

La Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante LOFCA), con sus correspondientes modiicaciones, ha sido la base de los sucesivos modelos de inanciación que se han ido aplicando desde 1980 hasta ahora. En su art. 4.1 se enumeran los recursos de las Comunidades Autónomas, entre los que se encuentran los tributos cedidos, total o parcialmente, por el Estado. Este tipo de recursos tiene carácter incondicionado, ya que se pueden utilizar para inanciar cualquier tipo de gasto, sin que deban ser aplicados a un in concreto.

8.3.1. Primeros modelos hasta 1996

En la evolución de los sistemas de inanciación de las Comunidades Autónomas,129se pueden distinguir cuatro etapas antes de llegar al modelo vi-

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gente.130Durante el primer período (1978-1986), de carácter provisional, el Estado garantizó la suiciencia de recursos por el importe del coste efectivo de las transferencias. Bajo la Ley 30/1983 de 28 de diciembre, reguladora de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, se entendía por tributo cedido aquel cuya regulación correspondía al Estado y cuya gestión y producto se atribuían a las Comunidades Autónomas.131Posteriormente, entre 1987 y 1991, desapareció el anterior compromiso del Estado, pero en la práctica la participación en los ingresos del Estado fue la principal fuente de inanciación de las Autonomías y por lo tanto no se produjo un incremento substantivo de la autonomía iscal. El tercer período, de 1992 a 1996, tiene como principal novedad la participación de las Comunidades Autónomas en el 15% de la cuota líquida del IRPF ingresada por los contribuyentes que residen en su territorio.

8.3.2. La introducción de corresponsabilidad fiscal a partir de 1997

El modelo del cuarto período, de 1997 a 2001, supuso, según Ramos Prieto132, un cambio importante en relación con los períodos anteriores. Hasta ese momento las Comunidades Autónomas no disponían de verdaderas competencias en relación a sus ingresos, sino solamente en relación a los gastos. Tal situación comportaba inconvenientes que han sido ampliamente recogidos por los estudios sobre federalismo iscal.133Por ejemplo, la falta de correlación entre los gastos y los ingresos puede generar un incentivo a gastar en exceso.

Para evitar los anteriores problemas se intentó poner en práctica el llamado principio de corresponsabilidad iscal, que, en breve, consiste en la conexión que

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debe existir entre los recursos disponibles por las Comunidades Autónomas para inanciar sus gastos y la recaudación por impuestos obtenida en su territorio.134

En otras palabras, según este principio, quienes adoptan decisiones de gasto también deben responder ante los ciudadanos a la hora de decidir si se aumenta o disminuye la presión iscal.135De todos modos, hay que tener en cuenta que descentralizar la política impositiva también tiene inconvenientes. Por ejemplo, se pueden generar ineiciencias por la movilidad de las bases imponibles gravadas o por los problemas de coordinación que puedan aparecer en el caso que la gestión de la recaudación se efectúe por diferentes administraciones. Por lo tanto, habrá que buscar un equilibrio entre las ventajas y los inconvenientes de la descentralización.

Así, a partir de 1997 se otorgaron competencias normativas a las Comunidades Autónomas en relación a algunos impuestos que les habían sido cedidos. Ello comportó una redeinición del concepto de tributo cedido que hace que según GONZALO Y GONZÁLEZ sea más adecuado hablar de tributos compartidos.136Es más, en opinión de AGULLÓ AGÜERO, la cesión de competencias normativas implica «el reconocimiento de que la titularidad de la competencia normativa sobre los tributos cedidos es propia y originaria de las comunidades autónomas y no de carácter derivado o cedido».137De todos modos, ello no impide que el tributo cedido continúe siendo un tributo de titularidad estatal, esto es, regulado básicamente por el Estado.138Sin embargo, según JORGE GARCÍA-INÉS y ÁLVAREZ GARCÍA,139las cláusulas de garantía inanciera tuvieron como consecuencia que en la práctica las anteriores reformas no incrementaron corresponsabilidad iscal o que ésta fuera muy limitada.

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En resumen, de este período destaca la cesión parcial del IRPF (el 15% al inicio del período, incluyendo ciertas competencias normativas respecto a la tarifa autonómica y deducciones) dado que, según VILLARÍN LAGOS, se rompió con la idea que los impuestos que gravan la renta global de las personas naturales o jurídicas no deberían ser cedidos ya que se podrían producir distorsiones en la localización de las personas gravadas, la gestión resultaría muy compleja y el Estado vería diicultada su función de redistribución de la riqueza.140A pesar de que los anteriores inconvenientes existen, también se deben tener en cuenta las ventajas de la cesión, como por ejemplo que los ciudadanos pueden percibir más claramente el grado de responsabilidad iscal que corresponde a las Comunidades Autónomas.

8.3.3. El modelo de 2002 a 2009

El sistema de inanciación que empezó a aplicarse en 2002 se encontraba regulado en la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, de modiicación de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, y en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas iscales y administrativas del nuevo sistema de inanciación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía.

Entre sus características destacaba la ampliación de las competencias norma-tivas de las Comunidades Autónomas sobre los tributos que ya les habían sido cedidos previamente. De este modo se pretendía conseguir una mayor corresponsabilidad iscal y un incremento del peso de los ingresos tributarios sobre los recursos totales que perciben las Comunidades Autónomas de régimen común.

Respecto al IRPF, el art. 11 LOFCA establecía éste podía ser cedido como máximo en un 33% a las Comunidades Autónomas. En cuanto a las competencias normativas sobre este impuesto que se cedían, no se produjeron cambios signiicativos, ya que en el modelo vigente entre 1997 y 2001 las Comunidades Autónomas ya podían introducir modiicaciones en la tarifa y en las deducciones de la cuota, aunque respetando ciertas limitaciones. Así, por ejemplo, la tarifa autonómica debía ser progresiva y podía comportar una cuota superior o inferior en un 20% a la que resultaría de aplicar la tarifa aprobada por el Estado. Igualmente, las deducciones no debían suponer, directa o indirectamente, una minoración del gravamen efectivo de...

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