Normalización europea y protección medioambiental integrada en productos
| Autor | Juliane Jörissen y Gotthard Bechmann |
Asunto: Como parte de los esfuerzos para conseguir un mercado único europeo, la responsabilidad de la normalización de productos se está transfiriendo del nivel nacional al nivel europeo. Ello ha suscitado temores, en algunos Estados miembros, de que los aspectos medioambientales reciban menos atención de la que antes recibían en algunas normas nacionales. Por el contrario, se espera que la normalización europea haga que los aspectos medioambientales cubran una gama de productos más amplia, en comparación con las normas nacionales.
Relevancia: Si se consigue incorporar a la normalización europea objetivos medioambientales integrados en productos, la política de armonización de la UE, aunque sirva principalmente para el establecimiento de un mercado único europeo, puede desempeñar también un papel importante en la consecución de objetivos relacionados con el medio ambiente.
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Introducción
En vista de la creciente importancia de las normas técnicas armonizadas, el Comité de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Seguridad Nuclear del Parlamento Federal Alemán encargó a su Oficina de Evaluación Tecnológica (TAB), en 1993, que realizase un estudio sobre las posibilidades y problemas asociados con la consecución de objetivos de protección ambiental, en el marco de la normalización europea. Este artículo presenta las principales conclusiones de dicho estudio, ya que son igualmente relevantes para otros Estados Miembros y para la Unión, aunque la situación varía mucho de un país a otro.
Objetivos y metas
Al introducir el llamado "Nuevo enfoque" en 1985, la Comunidad Europea adoptó un modelo de control tecnológico mediante desregulación, que tenía una larga tradición en muchos países de la Unión Europea. Su principal característica es la cooperación entre los legisladores y organizaciones industriales independientes. El legislador europeo limita su papel a definir los requisitos generales de seguridad que deben cumplir los productos y se remite a normas técnicas para su cumplimiento. Dichas normas las están elaborando, en la actualidad, los organismos de normalización europeos CEN/CENELEC, en gran medida bajo su propia responsabilidad. Una vez que un producto se ha fabricado de acuerdo con estas normas, se acepta que cumple también los requisitos legales.
Se considera que las ventajas de este nuevo enfoque son las siguientes:
- Se acelera la consecución del mercado único;
- Se eliminan eficazmente las barreras técnicas comerciales
- Se libera al legislador comunitario de la necesidad de elaborar reglamentos técnicos detallados;
- El producto se adapta rápidamente al estado de la técnica;
- Hay una mejor aceptación de las normas por parte de las industrias implicadas.
Sin embargo, estas indiscutibles ventajas van acompañadas por una transferencia de responsabilidad al sector privado, lo que exige el control sistemático de las normas armonizadas por parte de los organismos de la CE. Las directivas definen, sobre todo, objetivos generales de seguridad, cuya ejecución práctica queda, en gran medida, a la discreción de los organismos de normalización europeos. Establecer normas técnicas exige siempre equilibrar los intereses de la protección de la salud y del medio ambiente con los factores económicos. Son, pues, los organismos de normalización los que deben decidir sobre qué riesgos son tolerables al manejar productos para el público en general.
Asimismo, el procedimiento puede no garantizar la consideración debida a la protección medioambiental. El principio de "representación territorial", practicado en la normalización europea, prevé que sólo se pueden defender las posiciones nacionales armonizadas que se han alcanzado por consenso. Ello implica una pérdida de derechos de participación de aquellas partes que, por razones institucionales, organizativas o financieras, tienen menos oportunidades de hacer oír su voz, incluyendo, en particular, los intereses de los consumidores y los de la protección ambiental.
Cómo asegurar un alto nivel de protección ambiental en la normalización de productos
El Tratado de Maastricht establece firmemente la protección del medio ambiente como un objetivo independiente y como una tarea intersectorial. Hay que subrayar, a este respecto, el compromiso de la Comisión de que sus propuestas para un mercado único europeo en las áreas de salud, seguridad, protección ambiental y protección del consumidor, se basen en un "alto nivel de protección". Sin embargo, el término, más bien vago, "alto nivel de protección" se debe hacer más tangible, si ha de asumir el carácter de regulación legal, más allá de una mera indicación política general. El Tratado de Maastricht podría proporcionar, en principio, puntos de partida suficientes para ello.
Si las normas armonizadas no considerasen adecuadamente ciertas áreas que son objeto de preocupación pública, como la protección ambiental, la conservación de la energía y la conservación de los recursos, ello podría dar lugar a que los países miembros bloqueasen la comercialización de los productos que cumplan dichas normas. Por tanto, alcanzar los altos niveles de protección que garantiza el Tratado debe ir en interés de la Comunidad y, consecuentemente, también de los organismos de normalización europeos. Estos organismos son conscientes de sus obligaciones en materia de protección ambiental, como lo demuestran los esfuerzos que han realizado, en los últimos años, para mejorar las condiciones institucionales y administrativas para la inclusión sistemática de los aspectos medioambientales en la normalización de productos. Sin embargo, no será tarea fácil garantizar, a largo plazo, un alto nivel de protección medioambiental en la normalización de productos, especialmente si la demanda de una mayor compatibilidad medioambiental de los productos choca con la necesidad de mejorar la eficacia para alcanzar el mercado único y para acelerar las actividades de normalización.
Sería conveniente definir los requisitos legales de la forma más precisa posible. Ello será, sin embargo, difícil, dada la amplia gama de productos que cubren las diversas directivas. Sería más fácil redactar de forma más precisa los mandatos específicos de los organismos de normalización.
En conjunto, sin embargo, estas propuestas ponen de manifiesto que existen limitaciones, relativamente estrictas, sobre cualquier intento para mejorar, mediante condiciones legales más precisas, la forma en que se tienen en cuenta los intereses medioambientales en la normalización. Si no se quiere comprometer la eficacia de la normalización, hay que dejar suficiente discrecionalidad a los organismos de normalización para que formulen sus propias definiciones, de modo que no se impidan las innovaciones técnicas y funcionales.
Reforma del proceso de normalización
Hay gran interés en establecer garantías procedimentales para lograr un procedimiento equilibrado de elaboración de normas. Se considera, hasta cierto punto, tolerable que los gobiernos renuncien a su derecho a emitir normas, en favor de organismos de normalización privados, con tal de que las normas sean elaboradas por grupos de expertos a través de un proceso regular y transparente, con la participación de las partes interesadas y del público.
Quienes defienden los intereses de la protección ambiental, arguyen que les resulta difícil hacer un uso óptimo de las oportunidades de participación existentes, dados sus escasos recursos en personal, en organización y económicos. Así, para alcanzar una "igualdad de oportunidades" se solicita la participación, tanto de los organismos gubernamentales que trabajan en el campo de la protección ambiental, como de representantes de las asociaciones medioambientales. Para cumplir los requisitos de transparencia, se solicita el rápido acceso a la información sobre proyectos de normas en preparación, con suficiente antelación para que el público pueda formular objeciones y respecto a la obligación de informar sobre las decisiones. En opinión de los expertos consultados por la TAB, esta obligación no tiene que extenderse a todos los aspectos de la normalización técnica, sino, sobre todo, a la consideración de los riesgos medioambientales y de los riesgos para la salud, causados por los productos. También se ha sugerido que el margen de discrecionalidad en la evaluación debe incluir al menos dos propuestas alternativas, debidamente razonadas. Finalmente, la mayoría de los expertos opina que debe haber una directiva de la CE regulando el procedimiento, que obligue legalmente.
Refuerzo de la legitimación política de las normas
Si no hay alternativas significativas y viables frente al enfoque de la UE para armonizar las disposiciones legales, el legislador europeo debe garantizar que este procedimiento legislativo cooperativo obtenga una legitimación democrática. Las normas que sustituyen a los reglamentos oficiales que protegen al público deben someterse a un control efectivo por parte de los órganos de la CE, para garantizar que se cumplen los objetivos del Tratado de la CE y los requisitos impuestos por las correspondientes directivas. Los expertos consultados por la TAB presentaron varias propuestas al respecto, como la adopción de las normas por la Comisión, en el marco de una legislación de "ciclo cerrado", la presencia de un representante de la Comisión, con voto, en los organismos de normalización y la introducción de un "sello de conformidad" por parte de la Comisión.
Todavía se discute cómo llevar a cabo este control, sin sobrecargar los recursos técnicos y de personal de la Comisión y, sobre todo, sin comprometer la idea básica que subyace en el nuevo enfoque, es decir, la desregulación. Si el control gubernamental de los procedimientos de normalización se muestra inviable, la única alternativa para reducir el problema de la delegación sería debilitar la significación de las normas en la armonización de productos. Si las normas se reducen a meras recomendaciones formuladas por asociaciones privadas, no habría problema de legitimación y, por tanto, no habría necesidad de control por parte de los gobiernos. Es dudoso que esto se pueda conseguir sin socavar la confianza de los productores en las normas armonizadas y, por tanto, sin comprometer los objetivos de integración.
Posibilidades de que las políticas nacionales influyan sobre el diseño de condiciones marco para la normalización europea
Cualquier política medioambiental activa de los países miembros que trate de hacer un uso creciente de la normalización europea como instrumento de protección medioambiental tendrá que utilizar tanto el margen de acción nacional que aún existe, pero que es cada vez más estrecho, como sobre todo cooperar a nivel europeo.
Los poderes ejecutivos de los países miembros pueden ejercer una influencia directa sobre la legislación europea, a través de sus representantes en el Consejo de Ministros, el cual vota sobre cada tema por mayoría cualificada; y también pueden utilizar esa influencia para alcanzar un nivel de protección ambiental ambicioso en las nuevas directivas sobre productos, bajo el nuevo enfoque.
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Palabras clave
Normalización, protección medioambiental, política de armonización
Referencias
Informe TAB sobre la Consecución de Objetivos de Protección del Medioambiente dentro del Marco de la Normalización Europea, Oficina de Asesoramiento Tecnológico del Parlamento Alemán
Contactos
Juliane Jörissen, Forschungszentrum Karlsruhe, ITAS tel: +49 7247/82 2994, fax: +49 7247/82 4806
Gotthard Bechmann, Forschungszentrum Karlsruhe, ITAS tel: +49 7247/82 2705, fax: +49 7247/82 4806, correo electrónico: bechmann@itas.fzk.de
Sobre los autores
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Los dos autores son investigadores del Instituto de Evaluación Tecnológica y Análisis de Sistemas (ITAS) del Centro de Investigación de Karlsruhe
Juliane Jörissen tiene el título de ingeniero en planificación regional por la Universidad de Dortmund. Sus principales temas de trabajo son la evaluación del impacto ambiental, los aspectos legales de la evaluación tecnológica y el desarrollo sostenible. Durante los últimos años ha realizado trabajos para la Oficina de Evaluación Tecnológica (TAB) del Parlamento alemán, incluyendo proyectos sobre protección de aguas subterráneas y sobre normalización europea.
Gotthard Bechmann estudió leyes, ciencias políticas y sociología y se graduó en Derecho por la Universidad de Frankfurt. Sus principales temas de investigación son los sistemas de ciencia, la política tecnológica, los riesgos, las leyes sobre medio ambiente, la sociología de la tecnología y la evaluación tecnológica. Ha sido profesor en las universidades de Bremen y de San Sebastián.
