La normalitzacio lingüística com a títol habilitador de competencia. Comentaris a la sentencia del tribunal constitucional de 19 d'abril de 1988

AutorJosep Pere Camino i Pons
CargoProfessor de Dret administratiu a Ja Universitat Nacional a Distancia i a l'Escola d'Administració Pública de Catalunya
Páginas213-221

Page 213

I Introducció

Una de les característiques connaturals al dret administratiu és la seva fugacitat, el seu canvi constant: poques vegades ens trobem amb una norma de dret administratiu que uítrapassi els cinc anys de vigencia, i aquest no sembla un termini massa elevat enfront del segle de vida del Codi Civil o de la Llei d'Enjudiciament Civil. Així, dones, el topic de I' Administrado és la «seva contingencia»,1 la incessant aparició de normes produeix la per-plexitat del jurista. Com reconeix Villar Palasí,2 els criteris clássics de re-solució d'antinómies del dret privat s'hi mostren insuficients; no n'hi ha prou d'aplicar la «lex posterior», la «lex especial» o ia «jerarquía normativa» per a saber quina norma és vigent i, per tant, és aplicable. La distri-bució competencial de prodúcelo entre la cee, I'Estat i les Comunitats. Autó-nomes complica el tema fins a punts mai no coneguts pels juristes en el nostre país. Cada bloc normatiu té els seus principis generáis, la seva jerarquía amb prioritat aplicativa a la resta dels grups.

Si ja és difícil per al jutge constitucional de cercar l'aplicació preferent d'una norma respecte d'una altra, quan aquesta preferencia depen de criteris de distribució competencial, la tasca resulta molt arriscada. Tanmateix,Page 214 per dificultosa que sigui aquesta tasca, el Tribunal Constitucional está obli-gat a resoldre de conformitat amb el dret.

Enfront d'aquest deure ineludible el Tribunal Constitucional pren a vegades decisions encertades sense entrar en una análisi profunda i rigorosa de totes les normes, principis i, fins i tot, realitats socials que envolten el nucli del conflicte competencial.

I, precisament, és aquesta la impressió que ens fa la sentencia del Tribunal Constitucional de 19 d'abril de 1988, que posa fi al conflicte positiu de competéncies núm. 66/84 promogut peí govern en relació amb el De-cret 389/83, de 15 de setembre, del ConseJl Executiu de la Generalitat de Catalunya sobre etiquetatge dels productes que es comercialitzen a Catalunya.

El conflicte es va plantejar perqué la Generalitat, segons I'advocat de l'Estat, no tenia competéncies per á dictar el Decret 389/83, el qual en el seu primer i únic article disposa que «les dades obligatories i facultatives de l'etiquetatge dels productes que es distribueixin en l'ámbit territorial de Catalunya figuraran en els idiomes cátala o castellá o bé en ambdós idio mes», ja que aquest precepte vulnera una disposició básica emanada de l'Es-tat: 1'article 20 del Reial Decret 2058/88, de 12 d'agost, segons el qual:

Los datos obligatorios del etiquetado en los productos alimenticios que se comercializan en España se expresarán necesariamente en la lengua oficial del Estado.

Des d'aquesta perspectiva el Tribunal Constitucional comenca per delimitar en la sentencia el camp de fricció entre els dos decrets i assenyala que l'ámbit normatiu del decret autonómic (per ais productes que es comercialitzen a Catalunya) és mes ampli que l'establert per ais productes alimentaris en el Reial Decret 2058/88, de 12 d'agost.

El conflicte, dones, solament es pot produir en tot cas respecte d'aquesta última classe de productes i, en concret, referint-se al decret impugnat, el Tribuna! Constitucional afirma:

Tan sólo aquella parle del mismo que dispensa de la obligación impuesta en el estatal de expresar necesariamente en castellano los datos obligatorios de los productos alimenticios.

Es tracta d'una qüestió dialéctica, pero ens preguntem si hauria estat el mateix dir que el que es posa en qüestió és ía competencia que té el Govern de la Generalitat d'establir la possibilitat, no pas l'obligació, que les dades obligatories dels productes alimentaris dins de l'ámbit territorial de Catalunya puguin ser expressades en cátala.

D'altra banda, i potser perqué és obvi, el Tribunal Constitucional s'obli-da de fer cap referencia a l'ámbit territorial del conflicte, que, recordem-ho, no és altre que el territori de Catalunya.Page 215

Les puntualitzacions fetes a la forma en qué la sentencia comentada centra el camp de controversia serveixen, al nostre entendre, per a destacar, de bon principi, una certa predisposició per part del Tribunal a sostreu-re el conflícte plantejat de l'ámbit purament lingüístic.

II La normautzació lingüística és un títol competencial?

Pels raonainents que es fan en la sentencia sembla que la resposta im-plícita del Tribunal a aquesta pregunta és negativa. Efectivament, en el tercer fonament jurídic, Pintérpret suprem de la Constitució rebútja les allega-cions de competencia lingüística que fa l'advocat de la Generalitat en el seu escrit d'oposició, basant-se en Tarticle tercer punt tercer de l'Estatut d'auto-nomia,3 i afirma que:

Más que un enunciado de una norma de competencia expresa un mandato o un deber

... «estando en presencia no de una competencia en sentido propio sino de un compromiso de promoción de la normalización lingüística»4

Hom es podría preguntar qué entén el Tribunal Constitucional per competencia en sentit propi, si no fos perqué el mateix Tribunal, en la sentencia capital 82/1986, de 26 de juny,' estableix que la facultat que dona l'arti-cle 149.1.1 de la ce a l'Estat per a regular les condicions básiques que garanteixih la igualtat de tots en Pexercici dels seus drets i llibertats no s'oposaá la competencia que teñen les Comunitats autónomes en materia lingüística, que es deriva de l'article 3.2 de la Constitució i dels seus respec-tius Estatuís d'autonomia.

.. Pero, a mes, creiem que hi ha altres raons per a considerar la norma-lització lingüística una verítable competencia; poc concreta, certament, pero en qualsevol cas no ho és menys que l'ordenació general de l'economia (art. 148.1.7 de la ce), la sanitat (art. 148.1.21 de la ce) o la planificado general de l'activitat económica (art. 149.1.13 del mateix text legal). El mes important de tot, al nostre parer, deriva del mateix concepte de competencia i del tan repetit art. 3.3 de l'Estatut d'autonomia. Reconeix la mateixa sentencia que l'article citat expressa un mandat (senténda 82/86 de 26 dePage 216 juny) o un deure (sentencia 67/82 de 6 de febrer). Pero, ¿un deure o un mandat, dirígit a qui i per qué? Aixó no ho diu el tribunal, per6 a nosaltres les respostes ens semblen senzilles; es dedueixen de Tarticle 3 de la Consti-tució i de la interpretado feta peí mateix tribunal del terme «Estat»;5 el deure i el mandat s'adrecen ais poders públics en general per tal que ac-tuin sobre una materia determinada: la normalització lingüística.

I és aquesta idea la que, pensem, pot subsumir-se en el nudi central del concepte de competencia, el qual no és altre que la capacitat o el dret que té una autoritat a actuar sobre una determinada materia. Capacitat per altra part que pot provenir d'un deure o d'un mandat constitucional.

Pensem, dones, que la pregunta que formulávem al principi d'aquest apartat hauria d'haver estat contestada peí Tribunal de forma positiva. La normalització lingüística, mes enllá de qualsevol qualificació interessa-da, és una competencia. I, en el present cas, per nosaltres, l'únic títol habi-litador possible del decret impugnat.

Sembla, pero, que el tribunal en la sentencia que ara comentem va preferir un títol competencial mes cómode o potser mes restringit.

III El títol competencia!, habilitador del decret 389/1983

Siguí per un motiu o per l'altre, el cert és que una vegada establert peí tribunal que:

La normalización del uso de las lenguas oficiales en el territorio catalán no confiere, pues, competencia específica alguna a la Comunidad Autónoma frente al Estado

... i, seguint un procés deductiu que se'ns escapa, es conclou, tot dient «.que la competencia estatutaria ejercida al aprobarse el Decreto 389/83 de 15 de septiembre no fue otra que la atribuida por el artículo 12.1.5 del Estatuto- defensa del consumidor i del usuario...-»

Sembla, pero, que l'argumentació7 que segueix el Tribunal per establir en termes tan rotunds la competencia de l'article 12.1.5 és pobra fins i totPage 217 per al mateix tribunal, ja que, a continuado i a manera de conclusió, ttacta d'arrodonir-la tot dient:

...pues la materia regulada por dicho Decreto autonómico es la información de los consumidores y usuarios...

(és a dir, si la competencia no és «A», llavors és «B». La proposició fóra coherent si no tinguessin «mes lletres» en l'abecedari o «mes competéncies»).

És del tot impossible, a la vista de la inexistencia d'argumentado, verificar el camí seguit peí tribunal a l'hora d'establir que la defensa del consumidor i de l'usuari era la competencia estatutaria exercida peí decret. Per al-tra part, ja hem avancat que per nosaltres el títol habilitador del decret impugnat és la normalització lingüística. Es tractaria ara de donar suport a la nostra afirmado.

Amb aquest proposit donem per reproduíts els arguments que, en el mateix sentit, va donar l'advocat de la Generalitat en el seu escrit d'aHega-cions. Pero, a mes, en voldríem afegir alguns peí nostre compte.

En primer lloc, la sola lectura de l'exposidó de motius del decret ens estalvia de fer qualsevol tipus de comentar! respecte de quina va ser la com-peténda que el govern de la Generalitat exercia realment en dictar el regla-ment impugnat:

L'article 3 de l'Estatut d'autonomia imposa a la Generalitat l'obliga-ció de garantir l'ús normal i oficial de l'idioma cátala i de l'idioma castellá, a mes de crear les condicions que permetin d'arribar a llur igualtat plena peí que fa ais drets i deures dels ciutadans de Catalunya.

En l'exercici de la responsabilitat estatutaria i a fi de garantir l'ús dels idiomes ofidals a Catalunya en l'etiquetatge dels productes que s'hi co-mercialitzen...»

En segon lloc, i a fi de poder fonamentar la nostra opinió, ens pregun-tena: ¿quin és el «contingut inherent»8 del decret impugnat: la sanitat, la informado, la defensa del consumidor o, precisament, la que propugnem: la normalitzadó lingüística?

Per contestar aquesta pregunta, partim de la base que en tot missatge es poden distingir, cotn diu Douglas R. Hofstadter, clarament tres nivells di-ferents: el missatge marc, el missatge interior i el missatge exterior.

El primer nivell en el missatge que diu: «Sóc un missatge», és l'apa-renga física de qualsevol portador d'informado. En el nostre cas, seria l'eti-Page 218 quetatge dels productes, la forma, el color, etc.. És evident que el decret impugnat no tracta de reglamentar si l'etiqueta ha de ser vermella o groga, o de forma quadrada o circular. Per tant, passem al segon nivell: el mis-satge interior. Aquest es compon precisament del missatge que es vol trans-metre: les experiéncies emotives en música; el fenotipus en genética; o les característiques que ha de teñir en particular un producte per a respectar les normes sani tañes i de protecció al consumidor i respecte a la natu-ralesa, identitat, qualitat, composició, quantitat, durado, origen o procedencia, formes de fabricado o d'obtenció, etc.

Tal com succeeix amb el missatge marc, aquest iegon nivell no és l'ob-jecte de regulado del Decret .389/1983. En el cas que ho fos, convindríem, conjuntament amb el Tribunal Constitucional, a assenyalar com a títol com-petencial del decret la sanitat o, fins i tot, la defensa dels consumidors. Pero ja hem vist que aixó no és així. Ans al contrari, l'objecte del decret recau sobre el missatge exterior, és a dir, sobre el mecanisme decodi6cador que ha de ser aplicat al missatge interior.9 Aquest i no altre és el contingut inherent del decret: l'idioma. El raonament seguit condueix ineluctable-ment a la conclusió següent: I'idioma és el nudi material en el qual descansa la competencia sobre normalització lingüística.

IV El títol competencial habilitador del decret de l'Estat

La sentencia, un cop fixat el títol competencial del decret impugnat, examina, erróniament en la nostra opinió, tot seguit si l'Estat té competencia básica per a limitar la conferida a la Comunitat Catalana en I'article 12.15 per a la defensa i protecció del consumidor. En aquesta Iínia, el Tribunal Constitucional acara la competencia básica que atorga I'article 149.1 de la ce a l'Estat en connexió amb el dret dels consumidors i usuaris a obtenir una defensa eficac. per part dels poders públics (tesi man-tinguda per l'advocat de l'Estat) amb l'estabkrta en I'article 149.1.16 peí qual es fixen les bases referents a la coordinado general de la sanitat. Él problema és resolt peí tribunal basant-se en el criteri de prevalenca de la competencia específica sobre la mes general:

El carácter específico de la Sanidad, respecto del plural de la defensa del consumidor, determina que la regla del artículo 149.1.1 de la Constitución por su más amplio alcance, deba ceder a la regla más especial, en este caso, la del artículo 149.1.16 de la propia Constitución.

Curiosament, l'advocat de l'Estat, en el segon punt del sen escrit d'aHe-gadons i seguint el-dictamen del Conselt d'Estat, havia fet ús del mateixPage 219 argument per rebatre la tesi sustentada per I'advocat de la Generalitat segons la qual el títol comptencial del decret impugnat era, com ja hem expressat anteriorment, l'establert en l'article 3 de l'Estatut:

La competencia estatutaria a cuyo amparo se ha dictado el Decreto no es; en contra de lo que parece

... «la lingüística...» ja que es tracta... We una competencia más específica (regulación del comercio interior y defensa del consumidor y del usuario) respecto a la más general contenida en el articulo 3 del Estatuto de Autonomía».

Val a dir que, si es generalitzava aquest tipus d'argumentació -el de fer prevaler la competencia específica per damunt de la general-, es redui-ria greument la capacitat operativa de les competéncies mes generáis en favor de les mes especiáis i, aleshores, les generáis es conformarien com una mena de principis programátics sense cap valor distributiu.

I així ho va entendre I'advocat de la Generalitat quan en el seu escrit de contestació va manifestar la seva oposició a l'argumentació de la pre-valenca del títol mes específic, tot dient que aquest argument «llevaría a que ninguna norma dictada para dar cumplimiento al mandato estatutario de normalización lingüística tendría, a efectos constitucionales, tal carácter y ello porque la materia sobre la que recaerá será siempre más específica y, en consecuencia, en caso de conflicto, tendrá aplicación preferente.»

Y. La qualificació del Dret de l'Estat com a básic

Establerta, dones, la capacitat que té l'Estat, d'acord amb l'article 149.1.16, de dictar normes básiques que assegurin la igualtat en la pro-tecció de la salut de tots els consumidors potenciáis de qualsevol classe de productes, el tribunal en la darrera fase de la sentencia es disposa a decidir el conflicte plantejat preguntant-se si el Reial Decret 2058/82, in-vocat peí govern central com a norma básica, mereix o no tal qualificació, ja que:

«En caso afirmativo la Generalitat de Catalunya vendrá obligada a no vulnerarla o... en otro caso, la conclusión será obviamente la contraria.

Aquests tipus d'enquadraments no son pas -encara que ho semblin- senzills; en no estar determináis per mares concrets de referencia, son qüestions que depenen de variables mes «polítiques i conjunturals» que no pas de regles préviament fixades en qualsevol text normatiu.

En aquest sentit, els criteris que el mateix Tribunal Constitucional segueix per determinar el contingut normatiu básic de l'Estat son, essen-cialment, dos; segons el primer, les normes no son básiques peí fet d'estar contingudes en una llei, o d'anomenar-se com a tais, sino que el veritable-Page 220 ment important és el seu contingut. Per contra, el críteri formal exigeíx que la normado básica es reguli mitjangant una norma amb rang de llei que designi expressament el seu carácter de básica o, com diu el mateix Tribunal;

...esté dotada de una estructura de la cual se infiera ese carácter con naturalidad, debiendo también cumplirse esta condición en el supuesto excepcional de que la norma básica se introduzca por el gobierno de la nación en ejercicio de su potestad reglamentaria-

.

I és precisament l'aplicació d'aquest últim criteri el que condueix a negar el carácter formal de básic a la norma continguda en l'article 20 de la norma general d'etiquetatge, presentado i publicitat dels productes ali-mentaris envasats, aprovada peí Reial Decret 2058/82 de 12 d'agost; ja que, com ens adareix la mateixa sentencia:

Ni tal articulo es expresamente básico ni de su estructura se infiere dicho carácter...

Per finalitzar, la sentencia declara que correspon a la Comunitat Autónoma de Catalunya la competencia en materia d'informació dels consumí-dors, exercida en el Decret 389/83, de 15 de setembre, ates que no s'opo-sa a cap norma estatal que hagi estat formulada com a básica.

Com ja déiem en la introdúcelo a aquest breu comentan, a vegades el Tribunal Constitucional pren decisions encertades partint d'argumentacions poc rigoroses. Pensem que en aquest cas ha estat aixi i ens sap greu que un cop mes s'hagi deixat passar 1 ocasió de darificar, des d'una perspectiva estrictament jurídica, els contorns d'una competenda que com la lingüística és fonamental per a reconéixer, d'una banda, el dret que teñen els poders públics autonómics de garantir, dintre del seu ámbit territorial, la plena igualtat entre els seus respectius idiomes oficiáis i, de l'altra, «el dret dels dutadans d'utilitzar el seu vehicle lingüístic mes fácil o próxim».10

Addenda

Amb posterioritat a l'entrada del present arricie a la impremía, el Tribunal Constitudonal s'ha hagut de pronunciar sobre un cas prácticament idén-tic al que és objecte d'aquest estudi. Es tracta de la Senténda núm. 80/1988, de 28 d'abril, publicada en el boe de 25 de maig i que resol el conflicte de competéncies promogut per la representació de l'Estat contra el Decret 101/85, de 23 de maig, de la Xunta de Galicia, sobre la utilitzacióPage 221 de l'idioma gallee en l'etiquetatge i publicitat dels productes que es comer-cialitzen a Galicia.

En paraules del mateix Tribunal... «la identidad en lo substancial, entre uno y otro proceso, se extiende tanto al sentido y alcance de las pretensiones deducidas, entonces y ahora, por las partes, como al contenido dispositivo mismo de las normas autonómicas y estatales en torno a las cuales se trabó aquella controversia y ha nacido ésta. Desde ahora se ha de dejar dicho, en consecuencia, que la resolución que merezca este conflicto no ha de ser diversa a la que recibió el promovido frente al Decreto 389/1983, de la Generalitat de Catalunya.»

Tanmateix, i encara que siguí en el breu espai d'una addenda, s'ha de dir que la Sentencia 80/1988, de 28 d'abril, reconeix en el seu fonament quart que la competencia que exerceix la Comunitat Autónoma de Galicia per poder fomentar la seva llengua és un veritable títol competencia!, tesi, d'al-tra banda, proposada per nosaltres en la primera part d'aquest article.

Llástima, pero, que la segona tesi defensada en aquest estudi -la que proposa la normalització lingüística com a únic títol competendal habili-tador del Decret impugnat- no hagi estat també acceptada peí Tribunal Constitucional.

-----------------------------

[1] Eduardo García de Enterkía i Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I. Editorial Civitas. Madrid, 1983. Pag. 70 a 73.

[2] Ponencia sobre «Informática, derecho y cambio social», presentada por José Luis Villar Pal así a les «Jornadas sobre informática y derecho» realitzades a Madrid, desem-bre 1985.

[3] L'article. 3.3 de l'Estatut d'autonomia diu: «La Generalitat garantirá l'ús normal i oficial d'ambdós idiomes (el cátala i el castellá), prendrá les mesures necessáries per tal d'assegurar llur coneixement i creará les condicions que permetin d'arribar a Uur igualtat plena quant ais drets i deures dels ciutadans de Catalunya.»

[4] La Sentencia 82/1986, de 26 de juny, junt atnb les nútn. 83 i 84, com diu Puig Salellas en parlar de la doble oficialitat lingüística del Tribunal Constitucional en el nvim; 8. d'aquesta revista, pág. 105 i següents: «...han volgut establir una mena de teoría general de la doble oficialitat o, en la seva terminología, de la coofidalitat...».

[5] Contráriament al que s'estableix en la sentencia de 28 de juliol de 1981, la sentencia 82/1986, de 26 de iuny, del mateix Tribunal Constitucional afirma que el terme «Estat» de 1'article 3.1. de la Constítució s'ha d'entendxe en el sentit que es refereix: «Al conjunto de los Poderes Públicos españoles, con inclusión de los autonómicos y ¡ocales».

[6] En aquest mateix sentit, vegeu e) Diccionario Jurídico de F. Gómez de Ltaño. Editorial AZ, Samillana, 1979.

[7] Sobre l'argumentació del Tribunal Constitucional, vegeu la interessant tesi que defensa Francisco Javier Ezquuga Ganuzas en el seu llibre La argumentación en la justicia constitucional española, haae/ivap, Oñati, 1987.

[8] Com diu Santiago Muñoz Machado en les sentencies de 22 de setembre de 1981 i 8 de juny de 1982: «El Tribunal Constitucional viene utilizando el concepto de contenido inherente». Per a una raajor comprensió del concepte, vegeu Santiago Muñoz Machado, Derecho público de las comunidades autónomas, vol. I, pág. 372 i se-güents. Gvitas, 1982.

[9] Douglas R. Hofstadtrr, Godel, Escher, Bacb. Un eterno y grácil buccle. Tus-qitets Editores 1987. Sobre el tema dels Uenguatges, pagines 175 a 196.

[10] Leopoldo Tolivar Alas, Las libertades lingüísticas, inap Colección «Nueva investigación», pag, 17. Madrid, 1987.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR