La incidencia del principio non bis in idem ante ilícitos en materia de tráfico y seguridad vial
| Autor | José María Suárez López |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Penal de la Universidad de Granada |
| Páginas | 37-63 |
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No es difícil en el ámbito de la normativa de tráfico, al igual que en muchos otros en la actualidad, encontrar conductas que se pueden subsumir tanto en un tipo penal como en una infracción administrativa. Así, hay diversos hechos que en gran medida se sancionan tanto por vía administrativa como penal. Se pueden mencionar, en este sentido, sin gran dificultad conductas tales como, la conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas, la negativa a someterse a las pruebas de alcoholemia o la conducción manifiestamente temeraria, art. 65 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y artículos 379 a 381 del Código Penal. En definitiva, en esta materia, como apunta MORILLAS CUEVA, las infracciones penales y los ilícitos administrativos no solo se confunden sino que se identifican en su totalidad1. Page 38
La situación anteriormente descrita puede dar lugar a hipótesis de conflicto cuando un mismo hecho es sancionado por vía penal y administrativa, lo que en un Estado social y democrático de Derecho no es admisible pues supone una clara vulneración del principio non bis in idem.
Aunque es cierto que esta problemática está regulada en los arts. 65.12 y 743del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, lo cierto es que en algunos casos, fundamentalmente, por no haberse observado dichas previsiones se puede incurrir en una flagrante infracción del principio non bis in idem. Tales supuestos están proscritos por el mencionado principio y en general no deberían ocasionar grandes dificultades. No obstante, una más que titubeante doctrina constitucional sobre el mismo puede dificultar como veremos considerablemente la solución. De ahí la elección del tema.
El ejercicio del poder punitivo del Estado debe obedecer a una serie de principios que salvaguardan las garantías propias del Estado social y democrático de Derecho, Page 39 art. 1 de la Constitución española, que todo ciudadano ha de poseer para convivir en una sociedad democrática y respetuosa con los derechos y obligaciones de todos. Como afirma MORILLAS CUEVA, el intervencionismo estatal no puede en ningún caso, por necesario que sea, y en el ámbito penal lo es, avasallar la dignidad y seguridad de los ciudadanos4.
En consecuencia, se suelen elaborar un conjunto de principios que van a dirigir los contenidos de las normas punitivas y que, como afirma AGUADO CORREA, en nuestra doctrina se encuentran clasificados o agrupados de muy diversas formas5.
Dentro del catálogo de principios aludidos se encuentra el principio non bis in idem
El principio non bis in idem tiene un doble significado, material o sustantivo y procesal8. Desde la perspectiva material o sustantiva significa que nadie podrá ser castigado más de una vez por la misma infracción9. Desde la procesal significa que nadie puede ser juzgado dos veces por la misma conducta10.
En cuanto a la primera dimensión el Tribunal Constitucional en la sentencia 2/81, de 30 de enero de 1981, fundamento jurídico cuarto, ha afirmado que: «El principio general del derecho conocido por «non bis in idem» supone, en una de sus más conocidas Page 40 manifestaciones que no recaiga duplicidad de sanciones -administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la identidad de sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración -relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc.- que justificase el ejercicio del «ius puniendi» por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración».
No se encuentra en el Texto constitucional ninguna declaración expresa del principio non bis in idem11. No obstante, tanto la doctrina como la jurisprudencia lo vienen encontrando recogido en diversos preceptos del mismo. Así, COBO DEL ROSAL/VIVES ANTÓN lo concretan, al aludir a su vertiente procesal, en el art. 24 de la Constitución12. TEROL GÓMEZ, amparándose en la jurisprudencia constitucional, en el art. 2513. GARBERÍ LLOBREGAT, mencionando jurisprudencia al Page 41 respecto, lo vinculó a los arts. 25.1, 9.3, 24.214. SÁINZ-CANTERO CAPARROS ha destacado su conexión con los derechos del individuo en el proceso, al señalar como una limitación garantista la interdicción de una dualidad de procedimientos sobre unos mismos hechos15. Y MORILLAS CUEVA lo deduce del contenido de otros derechos y deberes de los ciudadanos, al presentarse como imprescindible en el desarrollo de las pautas esenciales en el Estado democrático de Derecho16.
También, pronunciamientos jurisprudenciales, así como algunos autores, lo han relacionado con el principio de proporcionalidad17 e, incluso, subsidiariedad18.
La operatividad del principio non bis in idem se proyecta en diferentes facetas. Así, entre otras, en la aplicación e interpretación de la ley penal, en los conflictos originados por la posible concurrencia de dos o más normas pertenecientes a distintos sectores del Ordenamiento jurídico19. En esta línea, QUERALT JIMÉNEZ menciona como aspectos relevantes los concernientes a la problemática concursal, a la concurrencia de pena y medida de seguridad, por un lado, y pena y sanción administrativa, por otro, y, finalmente, a la reincidencia20. Desde otra perspectiva, GARCÍA PLANAS ha subrayado que si bien el principio non bis in idem no se halla regulado de manera expresa en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, debe considerarse incluido Page 42 dentro del concepto de «cosa juzgada», como artículo de previo pronunciamiento, recogido en el art. 666 de dicha Ley21.
En cualquier caso, como ha apuntado MORILLAS CUEVA, las leyes más modernas suelen contemplar en sus contenidos un precepto regulador del posible conflicto de normas de distinta naturaleza, otorgándole, generalmente, primacía a las del Derecho Penal para de este modo evitar los efectos nocivos de la doble incriminación22.
Así, y junto a los preceptos específicos anteriormente citados, la concurrencia de infracciones y sanciones administrativas y delitos tiene una regulación específica, entre otros, en el art. 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de 1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que afirma: «No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento».
En esta línea, el art. 5 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto de 1993, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora señala que: «Concurrencia de sanciones.
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El órgano competente resolverá la no exigibilidad de responsabilidad administrativa en cualquier momento de la instrucción de los procedimientos sancionadores en que quede acreditado que ha recaído sanción penal o administrativa sobre los mismos hechos, siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento.
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El órgano competente podrá aplazar la resolución del procedimiento si se acreditase que se está siguiendo un procedimiento por los mismos hechos ante los Órganos Comunitarios Europeos. La suspensión se alzará cuando se hubiese dictado por aquéllos resolución firme.
Si se hubiera impuesto sanción por los Órganos Comunitarios, el órgano competente para resolver debe tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo compensarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción». Page 43
Además, el art. 7 del mismo Texto legal dice: «Vinculación con el orden jurisdiccional penal.
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En cualquier momento del procedimiento sancionador en que los órganos competentes estimen que los hechos también pudieran ser constitutivos de ilícito penal, lo comunicarán al Ministerio Fiscal, solicitándole testimonio sobre las actuaciones practicadas respecto de la comunicación.
En estos supuestos, así como cuando los órganos competentes tengan conocimiento de que se está desarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos, solicitarán del órgano judicial comunicación sobre las actuaciones adoptadas.
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Recibida la comunicación, y si se estima que existe identidad de sujeto, hecho y fundamento entre la infracción administrativa y la infracción penal que pudiera corresponder, el órgano competente para la resolución del procedimiento acordará su suspensión hasta que recaiga resolución judicial.
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En todo caso, los hechos declarados probados por resolución judicial penal firme vinculan a los órganos administrativos respecto de los procedimientos sancionadores que substancien»23.
De lo hasta ahora expuesto, se puede afirmar que una de las consecuencias del principio non bis in idem es la prohibición de doble enjuiciamiento, de forma que ante la tipificación por las normas pertenecientes al Derecho Penal y al Derecho Administrativo sancionador de un comportamiento infractor con la hipótesis de que se substancie un proceso penal y otro administrativo, en base a este principio queda excluida tal posibilidad siempre que estemos ante un caso en el que hay identidad de sujeto, hecho y fundamento o ausencia de una relación de supremacía especial de la Administración.
Planteada la cuestión en estos términos, la pregunta que inmediatamente surge es: ¿cuál de los dos procedimientos es preferente, el penal o el administrativo? El criterio con el que se venía trabajando determinaba la prevalencia del orden penal.
Así, la STC de 3 de octubre de 1983 afirmó en el fundamento jurídico tercero que: «La subordinación de los actos de la...
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