La génesis de las nociones de centralización, descentralizacióny autonomía en la España decimonónica (I. 1808-1868)

Autor:Regina M.ª Polo Martín
Páginas:569-663
RESUMEN

El objetivo de este trabajo es trazar la historia, desde los albores del siglo xix, de los conceptos de centralización, descentralización y autonomía,del ropaje léxico de que se les reviste y de las realidades jurídico-políticas que esconden o de los contenidos que comprenden, como expresión de las fuerzas centrífugas y centrípetas que se enfrentan a lo largo de toda esa centuria. para este estudio se han tomando como referencia las esferas de la organización local (municipiosayuntamientos y provincias-diputaciones) y de la instrucción... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Introducción

Tras la promulgación de la vigente constitución no cabe duda de que la forma de organización (política) del estado ha cambiado. Frente al estado unitario y más o menos centralizado que había existido desde 1808 –con las salve-dades del intento frustrado del sexenio y del brevísimo paréntesis de la segun- este trabajo se ha realizado con la colaboración de la Fundación Banco herrero, que se materializó en la concesión de una ayuda para la investigación en el año 2012.

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da república–, se ha implantado a partir de 1978, como afirma J. a. santamaría pastor, «un modelo organizativo plural y descentralizado, basado en la distribución efectiva del poder político entre las distintas entidades públicas territoriales y en la autonomía recíproca de todas ellas»1. Este cambio plasmado en nuestro vigente texto constitucional, y en su desarrollo posterior, es, por el momento, el punto de llegada de un proceso anterior que arranca del siglo xviii, pero en el futuro casi seguro será una etapa más de un largo camino recorrido, como prueba lo acaecido en estos últimos tiempos en los que en vista de los acontecimientos la situación actual quizá deba ser reformulada.

Frente a la diversidad, las desigualdades y las peculiaridades en la organización política y administrativa que caracterizaron el antiguo régimen en los territorios hispánicos, ya en el siglo xviii comienza, con los Borbones, un proceso diferente que tiende a centralizar el poder político y la organización administrativa en todas sus manifestaciones. este proceso se consuma definitivamente con el advenimiento del estado liberal al inicio del siglo xix. este estado liberal es, sin lugar a dudas, unitario y centralizado, en lo político y lo administrativo, respectivamente, configurado, por tanto, por movimientos centrípetos y aglutinadores que operan en general con gran intensidad en diversos ámbitos. no obstante, frente a ellos también comienzan a aparecer grietas, es decir, otros movimientos diferentes y opuestos de carácter centrífugo tendentes a dispersar el poder.
cuando hablamos de estas tendencias disociadoras a todos casi inmediatamente, de manera espontánea, se nos ocurre pensar en la descentralización, la autonomía, la desconcentración, el autogobierno, la autodeterminación e incluso en la independencia. en todo caso, la utilización de estos vocablos y las realidades que esconden no son homogéneas a través del tiempo y tienen una trayectoria subyacente diferente que es importante conocer para pergeñar esas tendencias aglutinadoras y desintegradoras del poder a las que nos hemos referido antes. estas últimas no son todas iguales, ya que pueden ser contrarias a la forma de estado unitario, buscando la implantación de un estado federal o de una tercera categoría intermedia entre el unitario y el federal, el estado regional o autonómico2, en cuyo caso hablaríamos de tendencias federalistas y regionalistas, siendo su última expresión las independentistas o soberanistas, que lógicamente implican descentralización política3. Y en un escalón inferior, esas ten-

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dencias disociadoras pueden oponerse, dentro del estado unitario, sólo a la organización de la administración pública, buscando una mayor o menor descentralización administrativa4. se trataría, pues, en este supuesto de tendencias descentralizadoras administrativas. por consiguiente, desde nuestra perspectiva actual en un estado unitario, como criterio para estructurar la administración, además de la centralización, también en algunos casos puede tener cabida la descentralización administrativa, pero no la política, puesto que de haberla –lo cual implica la existencia de autonomía– estaríamos ante otra forma de estado. Y de igual modo, en la descentralización administrativa no encaja la autonomía, sino otros conceptos como la desconcentración5, la delegación6 o la autarquía7.
otra cosa distinta es la autonomía universitaria. en este sentido y refirién-dose a la actual constitución de 1978, santamaría pastor piensa que la autonomía que se le atribuye a entes como las universidades (art. 27. 10) «equivale, en términos generales a la garantía de un cierto grado de independencia funcional que viene impuesta, …bien por la naturaleza de la función que el ordenamiento les encomienda (…es el caso de las universidades), que sólo es útil y compren-

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sible si se ejerce sin interferencia exteriores: la independencia que puede conllevar una potestad normativa limitada a los aspectos organizativos internos»8.

En todo caso, es incontestable la quasi indisoluble relación de la autonomía con la descentralización, ya que cada una de ellas es a la vez causa y efecto de la otra9, y la oposición de ambas a la centralización. Y precisamente van a ser estos tres conceptos –la centralización como encarnación de las tendencias centrípetas, y la descentralización y la autonomía de las centrífugas–, más en concreto, su conformación a lo largo del tiempo, los que van a centrar mi atención para la elaboración de este trabajo.
por tanto, el objetivo que persigo es ir trazando detallada y rigurosamente el sinuoso camino que se ha recorrido en la configuración de las realidades jurídico-políticas que esconden los vocablos centralización, descentralización y autonomía desde los albores del siglo xix, explicando en qué ámbitos aparecieron, cuándo, cómo y el léxico político-jurídico empleado para su designación. para conseguirlo, voy a procurar no caer en el anacronismo de tratar de encerrar estos términos y conceptos en las categorías y contenidos que sobre los mismos están aceptados en la época actual, sino, reitero, desbrozar el proceso histórico de configuración de estas tendencias aglutinadoras y dispersadoras del poder, que obviamente se plasmaron en las nociones –y realidades que se ocultan tras ellas– de la centralización, descentralización y autonomía.
tras la aprobación del texto constitucional vigente y la consolidación del estado autonómico como forma de organización territorial se ha producido una eclosión de estudios casi inabarcable sobre el concepto de autonomía y otros afines, referidos fundamentalmente a diversos aspectos de esa autonomía política consagrada en la mencionada constitución, pero, como he indicado antes, lo que quiero investigar es precisamente cómo se ha llegado a la situación presente. aunque existen retazos en diversos estudios de diferente valía, no hay una investigación que explique de manera sistemática y general cómo se ha ido trenzando ese proceso. este es el vacío que pretendo llenar con el presente trabajo.
en relación con las coordenadas temporales nos centramos en lo ocurrido desde 1808 con el advenimiento del estado liberal hasta 1936 con el final de la segunda república. Y respecto a las espaciales, el ámbito va a ser el estado español, pero circunscribiéndonos a las esferas en las que creo que comenzaron a utilizarse estas voces, a gestarse sus conceptos subyacentes y a manifestarse su evolución como respuesta a diversos problemas que en ellas se plantearon, sin perjuicio de que haya otras en las que también operaron. estas esferas, a mi juicio, son inicialmente dos: los municipios, y por ende todo el régimen local, y las universidades, a las que se une ya desde la segunda mitad del siglo xix la cuestión crucial de la forma de organización del estado ante las

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crecientes demandas de autonomía en diversos ámbitos territoriales como el colonial en cuba o las reclamaciones regionalistas en cataluña y Vascongadas10. dos esferas, pues, la organización administrativa local y territorial del estado y la universitaria, que nada tienen que ver entre sí, pero que han contribuido decisivamente durante los siglos xix y xx a configurar y cimentar estos conceptos tal y como los entendemos actualmente. además, si lo que perseguimos es trazar la senda recorrida por estas fuerzas centrípetas y centrífugas a lo largo del siglo xix y parte del xx se impone en consecuencia seguir un criterio rigurosamente cronológico que nos permita esclarecer los avances y retrocesos de ese tortuoso camino.
el trabajo se va a elaborar desde una estricta perspectiva histórico-jurídica, analizando, por una parte, la regulación normativa (las diferentes disposiciones que alcanzaron vigencia y los...

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