La noción de infraestructuras en red y su extensión conceptual
| Autor | Rafael Caballero Sánchez |
| Páginas | 147-239 |
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Como ya se ha expuesto en la primera parte de este trabajo, la liberalización o apertura a la competencia de determinados tipos de servicios o actividades económicas que requieren una infraestructura en forma de red como base para su prestación y desarrollo reúne unos caracteres especiales, respecto de los comunes de todo proceso liberalizador. Estas especialidades conducen básicamente a dotar a esos bienes en red de un estatuto jurídico peculiar, novedoso para nuestro Derecho administrativo. Este régimen se traduce en una auténtica publificación encubierta de las redes (más intensa en función del carácter unitario y esencial de la red), de forma que, bajo el aparente y formal carácter privado de las mismas, se quiere garantizar la cobertura o atención de ciertas necesidades fundamentales de la sociedad moderna, a cuya satisfacción quedan vinculadas estas instalaciones. En concreto, ese fin se consigue forzando la apertura de las redes por su propietario -hasta el límite que marca su capacidad- al uso de todas las empresas competidoras en el sector y, por tanto, al servicio de todos los consumidores. Sólo de esta manera puede garantizar el Estado, una vez que se ha desprendido de la titularidad de esas instalaciones neurálgicas y que ha levantado la calificación de esas actividades como servicios públicos, la provisión de utilidades esenciales para la sociedad, como son las comunicaciones y la ener gía.
Ahora bien, la pregunta se plantea sola: ¿cuáles son exactamente esas infraestructuras en red que conforman un sector de actividad como monopolio natural y necesitado, por tanto, de la intervención regulatoria del Estado Es necesario definir el concepto de red y sus características, para así poder identificar las realidades que deban sujetarse a un estatuto regulado de acceso a la competencia. De esta forma será posible, finalmente, detallar el régimen jurídico en que se concreta, al sacar factor común de la ordenación a que se someten esos sectores.
En mi opinión, es necesario un concepto restringido o estricto de red para que la creación de esa categoría pueda ser útil y permita sacar, en la medida de lo posi-
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ble, conclusiones sólidas y construir en consecuencia un régimen jurídico específico y no desvaído. Tal noción puede encontrarse en un proceso de concreción suce-siva, depurando algunos rasgos de la noción intuitiva o vulgar de red que todos tenemos.
En un sentido amplio, las redes son complejos orgánicos que constituyen un sistema o conjunto organizado de elementos. Precisamente, la noción abstracta de sistema ha sido descrita por SANTAMARÍA PASTOR como un complejo de elementos interactivos, que forman una totalidad articulada, dinámica, autorr egulada, abierta y plural1. Esta orientación está presente en la décima de las acepciones que el Diccionario de la RAE recoge del término ‘red’ -junto a otras definiciones alusivas a realidades muy distintas como son los aparejos de pesca o las redes de delincuentes-: «el conjunto de establecimientos, instalaciones, o construcciones distribuidas por varios lugares y pertenecientes a una sola empresa o sometidos a una sola dirección». Es decir , se hace referencia a una pluralidad de unidades más o menos homogéneas y dispersas geográficamente, pero unificadas en un sistema por su funcionamiento coordinado. Una red, por tanto, es un sistema organizado de elementos que guardan ciertas relaciones entre sí.
En este sentido, son redes las entidades públicas o privadas que forman una cadena, distribuida por el territorio para desarrollar una actividad. E incluso puede apreciarse que esas entidades forman una red, aunque tengan personalidad jurídica diferenciada, si actúan de consuno o con una estrategia común 2. Y en lo que al campo de las Administraciones públicas hace referencia, encajarían dentro de este concepto desde la red de colegios públicos, pasando por la de centros penitenciarios o de hospitales de la Seguridad Social hasta la de oficinas de Hacienda, en cuanto que son un conjunto de centros de similares características que son coordinados o dependen de una autoridad central 3.
Es evidente que el carácter sistémico de las redes es insuficiente, por su amplitud, para concretar las realidades a que nos queremos referir , pues puede ser aplicado a muchos otros grupos or ganizados de elementos. Pero al menos se avanza aquí una primera característica de las redes, que es su necesidad de estar or ganiza-
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das, de tener una disposición que permita la referencia a ellas como una unidad y no como un mero agregado de elementos o instalaciones. Las infraestructuras en red deben conformar un sistema.
El siguiente paso consiste en aplicar la noción de red a un tipo de realidades concretas, como son las infraestructuras físicas. La organización de la vida en sociedad requiere la existencia de este tipo de instalaciones comunes de alta capacidad para poder prestar ciertos servicios de abastecimiento (de agua, de ener gía), de transporte (por tierra, mar y aire, y tanto de personas como de cosas), y de comunicaciones (nuevamente en sus múltiples modalidades: medios de comunicación y comunicaciones personales, tanto por ondas como por cable, tanto de voz como de imágenes y de datos). La misma noción de infraestructura así lo denota: estructuras que están debajo, sobre las que se cimienta la sociedad. La or ganización de la vida en común es paralela a la construcción de este tipo de instalaciones que sirven a la colectividad, cuyo alto coste exige que los poderes públicos lideren el esfuerzo por programarlas y acometerlas.
Dentro de este conjunto de infraestructuras esenciales, o de public utilities en terminología anglosajona, hay unas cuantas que se caracterizan por su disposición en forma de red. Son instalaciones que extienden sus tentáculos para poder alcanzar todo o la mayor parte posible del territorio. En estos casos el valor fundamental de las construcciones está en poner en conexión puntos muy distantes, salvando sobre todo obstáculos físicos, con lo que se permite al hombre vertebrar el medio físico, hacerlo más habitable o adaptado a sus necesidades. En cualquier caso, se aprecia que una infraestructura de las conformadas en red exige una ramificación, que se traduce en la conexión física entre los extremos. Es decir , que encontramos aquí un nuevo requisito que se añade al carácter sistémico u or ganizado propio de las redes en sentido amplio.
Las redes son, en este segundo sentido, un conjunto de nodos interconectados, esto es, de puntos diversos que se encuentran enlazados o ensamblados con un orden, el cual permite que mantengan entre ellos relaciones no unilaterales, sino plurales. Estas redes conforman en su conjunto una malla gracias a la cual es posible la comunicación directa o indirecta entre todos ellos. También el Diccionario de la RAE apunta en esta dirección cuando define las redes, de una forma descriptiva, como el «conjunto sistemático de caños o de hilos conductores o de vías de comunicación o de agencias y servicios para determinado fin». Sin duda, la Academia está pensando aquí en las infraestructuras, como ponen de manifiesto los ejemplos que se acompañan (la red de abastecimiento de aguas, la red telegráfica o telefónica, la red ferroviaria o de carreteras, y la red de cabotaje), aunque el concepto esté en parte mezclado con el anterior al incluir el caso de las agencias o servicios organizados.
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La exigencia de una conexión física como elemento constitutivo de una red permite desgajar del conjunto de las infraestructuras o instalaciones físicas una serie de supuestos. El...
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