Sobre la no-consunción del derecho de manifestación. Nota a la STC 24/2015, de 16 febrero
| Autor | Jaime Cabeza Pereiro |
| Cargo | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Vigo |
| Páginas | 149-158 |
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CCOO comunicó a la Subdelegación del Gobierno de Jaén su intención de manifestarse en la franja horaria de entre las 10 y las 13:30 horas los días 10, 11, 12, 13, 17, 18 y 19 marzo 2014 por un determinado itinerario de la ciudad de Úbeda que finalizaba en su ayuntamiento con una concentración. El motivo de la marcha consistía en que la Administración municipal no garantizaba la subrogación de la totalidad de la plantilla de los trabajadores de una empresa mixta.
El órgano gubernativo prohibió la realización de las marchas. Argumentó en su decisión que el derecho de manifestación no es ilimitado. Y, a la vista del elevado número de concentraciones solicitadas por la organización con idéntico objeto, ya había ejercido su derecho reconocido constitucionalmente. Pues las manifestaciones anteriores ya habían servido para expresar y difundir sus reivindicaciones De modo que la insistencia en seguir ocupando la vía pública perturbaría en exceso la "paz pública" y la seguridad ciudadana y, además, conllevaría aparejado el uso de un elevado número de dispositivos materiales y humanos para la seguridad colectiva. Resultando, por lo tanto, que había una desproporción entre el ejercicio del derecho y los perjuicios y cargas que se irrogarían. Apela la Subdelegación del Gobierno a doctrina del TC que concibe el derecho de reunión como temporal, característica que en la solicitud no concurría, porque CCOO ya había comunicado la realización de concentraciones de manera reiterada. La ocupación indefinida de los espacios públicos supone, al decir de la resolución gubernativa, un ejercicio abusivo del derecho de reunión.
Frente a estos argumentos, expresados en forma algo más prolija en la resolución, CCOO interpuso recurso contencioso-administrativo, que da lugar a sentencia de tipo desestimatorio contra la que se plantea recurso de amparo.
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Cuestiones procesales al margen, se plantean en amparo dos temas, uno más accesorio y otro de corte sustantivo. El accesorio, y que resuelve el Tribunal con una argumentación relativamente breve, se refiere al hecho de que la Subdelegación del Gobierno había notificado extemporáneamente su resolución a la entidad convocante, más allá del plazo de setenta y dos horas previsto a tal efecto por el art. 10 de la LO 9/1983, de 15 julio, reguladora del derecho de reunión -LODR-. Recuerda el Tribunal que la comunicación del convocante no implica la solicitud de una autorización administrativa -de cuya asimilación se deduciría la existencia de un silencio positivo-, pues el ejercicio de un derecho fundamental se impone por su eficacia inmediata y directa. Del mismo modo, la prohibición formulada por la autoridad gubernativa en modo alguno puede considerarse en ejercicio de una suerte de derecho de autotutela. En estas condiciones, el retraso en la notificación no tiene más rango que la infracción de una norma situada en el bloque de constitucionalidad, pero no incide en modo alguno al derecho de reunión y manifestación. Por consiguiente, la sentencia desestima el amparo en este punto, porque falta un auténtico debate de constitucionalidad. Éste solo existiría -como recuerda con cita de doctrina del propio TC anterior- cuando el retraso de la autoridad responda a una estrategia dilatoria que persiga impedir o entorpecer el ejercicio del derecho. De acuerdo con esta postura, la extemporaneidad de la notificación solo podía ser objeto de análisis ante la Jurisdicción Ordinaria. Como quiera que la prohibición fue conocida por CCOO con tiempo suficiente para impetrar el proceso de tutela previsto en el art. 122 de la Ley 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa y obtener sentencia -por más que desestimatoria-, la organización convocante contó con una resolución judicial definitiva en la fecha prevista para la primera manifestación.
Pero la auténtica cuestión de fondo era la resolución prohibitiva en sí misma considerada. El fundamento de derecho 4 recuerda su conocida doctrina acerca del carácter limitado y no absoluto de los derechos fundamentales. En el concreto ámbito de los derechos de reunión en lugar de tránsito público y de manifestación, el propio art. 21.1 de la Constitución apela a la posible alteración del orden público, con peligro para personas o bienes, que puede actuar como argumento para una prohibición. Además, y como ha reconocido el propio Tribunal en previas sentencias -vg., STC 193/2011, con cita de jurisprudencia anterior- el ejercicio extralimitado del derecho puede entrar en colisión con otros valores constitucionales. De modo que, como en otros supuestos de conflictos entre derechos, habrá que ponderar el sacrificio a uno u otro para conseguir el fin perseguido, con atención necesaria al principio de proporcionalidad y siempre con respeto del contenido esencial de los derechos fundamentales.
En particular, y por lo que afecta a la reiteración de manifestaciones, puede dar lugar, como ya anticipó la STC 193/2011, a ciertas limitaciones adjetivas al derecho del art. 21. Entre otras, la prohibición de cortar el tráfico rodado o de superar
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los límites establecidos en las ordenanzas municipales sobre ruido. Ahora bien, la reiteración, de acuerdo con la doctrina de dicha sentencia, no puede servir de argumento válido que legitime la prohibición de su ejercicio. En ese sentido, la mera reiteración, como argumento para la nuda resolución denegatoria, no es conforme con los parámetros de constitucionalidad y, en este sentido, no resulta eficaz la invocación de la misma por parte de la resolución gubernativa. La reiteración no es equiparable con una alteración del orden público -continúa el Tribunal, apelando a pronunciamientos anteriores como las SSTC 284/2005 y 301/2006-, pues solo podría considerarse como tal una ocupación indefinida o excesivamente prolongada, que ponga en peligro bienes y derechos que corresponda proteger a las autoridades. La reiteración en reuniones o manifestaciones, sin otras circunstancias que concurran, no puede servir de argumento para que la autoridad competente prohíba el ejercicio del derecho. Ni la reiteración habitual de una manifestación puede apoyar el argumento de que se haya conseguido el objetivo de la publicidad de la protesta. Pues admitir lo contrario lesionaría el contenido esencial del art. 21 CE. Sin perjuicio de que, cabe insistir, la repetición de los actos colectivos constituye una variable que, a la vista de las circunstancias concretas del caso, coadyuve a los argumentos para establecer condicionamientos o límites al ejercicio, en los términos ya expresados.
Aplicando esta doctrina al supuesto de hecho planteado, el Tribunal constata que nada en la argumentación de la Subdelegación del Gobierno en Jaén alude a un peligro de alteración del orden público o a una hipotética amenaza para las personas o para los bienes. Ni tampoco nada en el expediente apunta en esa dirección. No obstante, en este escenario la resolución apunta en abstracto a la "paz pública", vinculada a la libertad ambulatoria de los ciudadanos que no participasen en las marchas convocadas. Y, con este magro argumento...
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