La nivelación financiera en el Estado autonómico español. Una perspectiva comparada

AutorFrancisco Pérez García
Cargo del AutorCatedrático de Análisis Económico de la Universidad de Valencia
Páginas185-208

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1. Nivelación: tres acepciones

La nivelación es una expresión utilizada para referirse a las actuaciones públicas orientadas a corregir distintos tipos de desigualdad interterritorial. En el origen de las políticas de nivelación están las desigualdades de renta entre los territorios o regiones de un determinado espacio político, por lo general un Estado. Aunque las desigualdades más importantes son las existentes entre los individuos, en el debate político actual se presta mucha atención a la dimensión territorial de las mismas, pese a que sólo representan una parte muy pequeña de la desigualdad global. Ello es debido a la estructura multinivel de los gobiernos actuales, en la que los gobiernos subcentrales defienden que existan políticas explícitas de compensación de los desequilibrios territoriales como expresión de la cohesión interregional.

Las desigualdades de renta per capita entre territorios son significativas en todos los países y, también, en Alemania y en España, como muestra el gráfico 1. En él se aprecia la magnitud de las diferencias entre el norte y el sur de España y entre los liinders del este y el oeste de Alemania. Esos distintos niveles de renta generan a su vez diferentes capacidades fiscales y plantean distintas necesidades de gasto en las regiones ricas y pobres.

Consideremos tres distintos enfoques de los problemas de nivelación:

1) Convergencia real. Cuando los problemas de nivelación son contemplados desde la perspectiva de la eliminación de las causas últimas que los producen, las diferencias de renta per capita, la cuestión que se ha de plantear es si existe o no un proceso de convergencia real entre los distintos territorios y si las políticas públicas contribuyen eficazmente al mismo. El gráfico 2 muestra cómo en el caso español ha existido un proceso de convergencia en rentas per capita hasta principios de los ochenta, que se ha estancado luego. Muestra también que si se considera el papel redistributivo del sector público a escala regional, la renta regional disponible, tanto monetaria como efectiva (incluyendo esta última también las principales transferencias en especie que proporcionan los servicios públicos) reducen las desigualdades existentes.

2) Balanza fiscal. Cuando la nivelación se considera en el ámbito más limitado del conjunto de las actuaciones públicas, el problema consiste en com-185

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probar si las diferencias de capacidad fiscal de los distintos territorios afectan o no a la prestación de servicios públicos en los mismos. Ya no se trata de nivelar la renta, sino el acceso a los servicios públicos, asegurando con ello la igualdad de oportunidades en un conjunto de asuntos clave como la salud, la educación, la vivienda o la cobertura ante el desempleo o la vejez. ASÍ, si existe una actuación niveladora por parte del sector público en sus ámbitos de actuación, se deberá observar que los distintos niveles de renta (y capacidad fiscal) no son determinantes de las diferencias de gasto público por habitante de las regiones. Para que eso sea posible es necesario que existan saldos fiscales (gastos-ingresos) positivos para las regiones pobres y negativos para las ricas. En el gráfico 3 puede observarse cómo, en el caso de España, según un estudio reciente referido al periodo 1990-19942, los datos de gasto público por habitante de la gran mayoría de las funciones relevantes3no resultan correlacionados con los niveles de renta per capita. En cambio, las correlaciones de esta variables con la capacidad fiscal y los saldos fiscales son estadísticamente significativas y presentan el signo esperado, positivo y negativo, respectivamente, aunque con desviaciones llamativas de la regla general en distintos casos particulares, especialmente en el caso de las comunidades forales.

3) Transferencias intergubernamentales. Cuando existen varios niveles de Gobierno, como es el caso de Alemania y España, el logro de objetivos de nivelación como los planteados en el segundo enfoque requiere dotar de capacidad financiera suficiente a los gobiernos responsables de cada función de gasto relevante. En particular, la nivelación de capacidad de gasto público en los distintos territorios se plantea en el ámbito de los gobiernos subcentrales (liinders, Comunidades Autónomas), en la medida en que su capacidad de gasto en funciones muy relevantes (como la educación, la sanidad o la vivienda) está condicionada por las diferencias de nivel de renta y capacidad fiscal. Esta tercera acepción será la analizada con mayor detalle en el resto de este trabajo.

2. Transferencias intergubernamentales: criterios y experiencia internacional

La literatura sobre el federalismo fiscal sugiere varias justificaciones para las transferencias intergubernamentales4:

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1) Desequilibrios fiscales verticales. En la mayoría de los países descentralizados, el gobierno central retiene las principales bases imponibles, dejando recursos fiscales insuficientes para que los gobiernos subcentrales cubran sus necesidades de gasto. En el caso español así ha sucedido de manera evidente hasta la actualidad en el caso de las haciendas comunes, siendo la inversa la situación en las haciendas forales. En el caso alemán la situación es más equilibrada en el caso de los liinders más desarrollados, pero no así en los más atrasados del Este. Las transferencias intergubernamentales son, por ello, necesarias para equilibrar el presupuesto de todos o de una parte de los gobiernos regionales.

2) Desequilibrios fiscales horizontales. Algunos gobiernos subcentrales pueden tener un mejor acceso a recursos naturales o a bases imponibles que no están disponibles en otras. También pueden existir niveles de renta más altos que los existentes en otros territorios, lo que genera diferencias de bases imponibles y de capacidad fiscal. Por otro lado, algunas administraciones territoriales pueden tener necesidades de gasto extraordinarias, debido a la existencia de altos niveles de pobreza, vejez o población joven, o porque necesitan mantener aeropuertos y puertos nacionales. Por tanto, los saldos fiscales netos, resultado de la diferencia entre la capacidad fiscal y la necesidad fiscal, están frecuentemente causados por factores tan difíciles de controlar por los gobiernos subcentrales como los mencionados. Por ello, se considera que, si se persigue asegurar un estándar mínimo de servicios publicos en todas las regiones, las regiones sin recursos suficientes para alcanzar este nivel mínimo deberán ser subvencionadas. Esta justificación está muy presente en los debates de los últimos años sobre la nivelación en España y Alemania y, a escala europea, en la intensa discusión que ha precedido a la aprobación de la Agenda 2000.

3) Externalidades interjurisdiccionales. Ciertos servicios públicos tienen efectos externos sobre otros territorios. Algunos ejemplos son el control de la contaminación (agua o aire), las autopistas interregionales, la educación superior (los graduados pueden ir a otras regiones a trabajar), los puertos y aeropuertos, etc. Si no considera todos los beneficios de estos proyectos, un gobierno local o regional tiende a no invertir suficientemente en esta clase de servicios. Por ello, el gobierno central puede estar interesado en utilizar incentivos o recursos financieros para evitar tales problemas de provisión insuficiente. Los instrumentos empleados para ello serán transferencias condicionadas a su empleo en la financiación de gastos determinados.

Un sistema de transferencias debe cumplir ciertos criterios para resultar efectivo:

1) Ingresos adecuados: suficiencia. Las autoridades subcentrales deberían tener suficientes recursos, al sumar a su capacidad fiscal las transferencias de nivelación, para atender a las responsabilidades asumidas.

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2) Esfuerzo fiscal y control del gasto. El sistema de transferencias debe asegurar un esfuerzo fiscal adecuado5de las autoridades regionales y evitar los déficit presupuestarios.

3) Equidad. Las transferencias deben ser estimadas a partir de un criterio sobre las necesidades de cada territorio y variar inversamente con la capacidad fiscal regional.

4) Transparencia y estabilidad. Las fórmulas para calcular las capacidades y necesidades, y las transferencias resultantes, deben ser públicas y las variables utilizadas en el cálculo no han de ser manipulables. Además, las fórmulas deberían ser estables durante periodos de varios años, para permitir una planificación a largo plazo.

Básicamente hay dos tipos de transferencias: las condicionadas y las no condicionadas.

1) Transferencias condicionadas. El Gobierno central especifica los propósitos para los cuales el gobierno receptor puede usar los fondos. Este tipo de transferencias se emplean cuando el gobierno central considera importante incidir directamente en el destino de los fondos, por la gravedad de los problemas existentes o sus externalidades interregionales. Dentro de las transferencias condicionadas hay varios tipos:

- Transferencia paritaria ampliable. Por cada unidad de dinero aportada por el donante para mantener una actividad particular, una cierta suma debe ser gastada por el receptor. Por ejemplo, una subvención podría indicar que cuando un gobierno regional gaste un euro en investigación, el gobierno central contribuirá a su vez con un euro (o cincuenta centavos). Con una transferencia paritaria ampliable, el coste para el donante depende finalmente del comportamiento del receptor. Si el gasto del gobierno subcentral es estimulado por el programa vigorosamente, entonces las contribuciones a las que queda con promedio el gobierno central serán...

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