Negociación colectiva

AutorJesús Ma. Galiana Moreno
CargoCatedrático de la Universidad de Murcia
Páginas301-316

1. INTRODUCCIÓN

Reflexionar sobre el sistema de negociación colectiva instaurado por el Estatuto de los Trabajadores cuando se cumplen veinticinco años de la promulgación de su texto primitivo parece ocasión idónea para ensayar una vez más un balance, necesariamente parcial y genérico, de cuáles han sido, en sus grandes líneas, las características y la efectividad del modelo de negociación plasmado en su Título III en desarrollo del mandato contenido en el artículo 37.1 de nuestra Constitución, promulgada apenas dos años antes. Para esa reflexión, necesariamente hay que tomar en cuenta como punto de partida las circunstancias históricas que en el alumbramiento del actual marco democrático de relaciones laborales propiciaron un específico diseño y contenido del citado Título III del Estatuto, para desde ellas aventurar un juicio lo más ponderado posible sobre sus bondades y sus eventuales carencias; sobre las reformas experimentadas por el sistema a lo largo de estos años, su razón de ser y su incidencia, mayor o menor, en su propia configuración y funcionamiento; o sobre la permanencia, a pesar del tiempo transcurrido, de determinadas fisuras o imperfecciones del modelo negociador, que limitan su potencialidad, o de aspectos polémicos del mismo, que permanecen irresueltos y sirven de marco a inacabados debates doctrinales o jurisprudenciales. El balance resultante será el que determine, en última instancia, el juicio de valor que pueda aventurarse - que, como es obvio, siempre será subjetivo - sobre si el sistema de negociación instaurado en 1980 ha servido de cauce eficaz a la autonomía de los interlocutores sociales, tanto en la fijación de condiciones de trabajo (el que pudiéramos denominar microcosmos negociador), cuanto en la concertación de las grandes líneas de la política económica y social que constituye su macrocosmos. Aspectos ambos inherentes a cualquier sistema democrático de relaciones laborales y que tienen un amplio y cumplido reflejo en nuestra Constitución. Paralelamente, habrá que cuestionarse en qué medida, de cara al futuro, el sistema requiere o no de los ajustes o reformas que, desde foros no siempre neutrales, en ocasiones, se reclaman.

2. EL SISTEMA DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL ESTATUTO DE LOS TRABAJADORES DE 1980 Y SU TEMPRANO DESBORDAMIENTO EN LA PRÁCTICA NEGOCIAL

El artículo 37.1 de la Constitución encomienda expresamente a la Ley que garantice tanto el derecho a la negociación colectiva laboral como la fuerza vinculante de los acuerdos en que ésta se manifiesta. Como se sabe, el sistema de negociación colectiva, incorporado al Título III del Estatuto de los Trabajadores en cumplimiento del mandato constitucional, es producto de unas concretas situaciones históricas, de sobra conocidas, en las que interaccionan diversos factores. En primer término, la reciente salida de una larga época no democrática, en la que, sobre el telón de fondo de las viejas Reglamentaciones de Trabajo y Ordenanzas Laborales, los convenios estuvieron prohibidos o se regularon de modo sui generis y siempre dentro del marco anómalo del sindicato vertical. En esa situación es lógico que los interlocutores sociales trataran de superar una etapa de intervencionismo estatal en la fijación de condiciones de trabajo mediante el reconocimiento del más amplio y profundo juego de su autonomía en las relaciones laborales, por citar casi literalmente uno de los principios básicos que CEOE y UGT plasmaron en el Acuerdo Marco Interconfederal, de 5 de enero de 1980 (AMI/1980). En un segundo plano, aunque no menos importante, una grave crisis económica que extremó las cotas de conflictividad social y un panorama de atomización de las estructuras sindicales (comparable a la producida en el plano político), que inunda los primeros años de la transición y que, tras fallidos intentos de establecer una unidad de acción (recuérdese la efímera COS), se polariza básicamente en torno a las dos Centrales mayoritarias, que, desde los primeros momentos mantuvieron, como se sabe, criterios distintos en torno al sistema de representación de los trabajadores en el seno de las empresas y, derivadamente, en cuanto a la configuración del modelo de negociación colectiva.

Es de sobra conocido que en ese frente de ruptura de la unidad de acción sindical el Acuerdo Básico Interconfederal, de 10 de julio de 1979 (ABI/1979) y el ya citado AMI/1980, suscritos ambos en solitario entre CEOE y UGT, constituyen el germen del Título III de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores (ET/1980), que, de esta forma, aparece como temprano preludio de una extensa saga de normas negociadas, que, desde los primitivos Pactos de la Moncloa, con vaivenes apreciables, han ido consolidando nuestro sistema democrático de relaciones laborales. De manera indirecta, el Gobierno de la época, favoreció la modificación parlamentaria del Proyecto de Ley del Estatuto, acogiendo los criterios adoptados por los firmantes de los indicados Acuerdos; criterios que respondían, en concordancia con el diseño constitucional, a un modelo de negociación que optaba de modo claro por el protagonismo de sindicatos y asociaciones empresariales. La UGT, por su parte, aceptó, entre otras limitaciones, la contención de los aumentos salariales en una banda cifrada entre el 13 y el 16 por ciento en una época en que la inflación era galopante.

El ABI/1979 y el AMI/1980 aparecen así como instrumentos-puente entre un marco regulador de la negociación colectiva en fase de extinción y otro en fase de surgimiento. Ambos, junto con ciertas modificaciones previamente introducidas en la Ley de Convenios Colectivos de 1973, hicieron posible que las negociaciones en trámite antes de la aprobación del Estatuto de los Trabajadores continuaran su proceso dentro de un marco legal que, aunque incierto, permitía a la Autoridad Laboral reconocer eficacia general a los convenios negociados por organizaciones suficientemente representativas de empresarios y trabajadores, surgidas al amparo de la Ley 19/1977, de 1 de abril1.

Sobre esta base, es claro que el legislador de 1980 optó por un sistema de relaciones laborales basado en lo que doctrinalmente se ha definido como un modelo centralizado y selectivo de representaciones profesionales (Martín Valverde). Un modelo que surge en defensa de la gobernabilidad del sistema y que se asienta sobre un doble pilar. De una parte el apoyo sistemático a la consolidación, por vías indirectas, y a veces cuestionables, de las Centrales más representativas, pues -tal como lo expresaba el AMI/1980-, «sólo es posible pactar con quien represente a la mayoría, y esté en condiciones de hacer cumplir lo pactado en las distintas unidades de producción afectadas por el Convenio respectivo». El otro pilar del sistema lo constituye, a su vez, la consecuente opción por un marco negociador basado en la concertación de convenios, como hemos dicho, de eficacia normativa y general, como cauce adecuado para dar cumplimiento al mandato del artículo 37.1 de la Constitución.

El modelo de negociación colectiva que instaura el Título III del ET/1980, en desarrollo de ese mandato, configura, por tanto, el convenio como fuente del Derecho (fuente específica del Ordenamiento laboral); esto es, como una norma jurídica2 que, como tal, constituye un instrumento de producción de derecho objetivo, que una vez vigente, va, automática e imperativamente a afectar a las concretas relaciones individuales de trabajo de sus destinatarios, regulándolas durante un determinado período de tiempo y estableciendo una igualmente temporal obligación de paz entre las partes, que se vincula al cumplimiento del acuerdo. Y aunque, con amparo en el texto constitucional, el legislador ordinario podría haberse decantado, con idéntico valor normativo, por el modelo de convenio de eficacia limitada, que un cualificado sector doctrinal reclamaba (Borrajo), optó por el convenio de eficacia erga omnes como respuesta a la necesidad socialmente sentida de erradicar una poco deseable atomización negocial que amenazaba con lastrar el desarrollo de las relaciones laborales, privando a los interlocutores sociales de cauces eficaces para el ejercicio de la autonomía colectiva que tan ampliamente les había reconocido la Constitución.

Ese modelo no pudo evitar, sin embargo, verse tempranamente desbordado por el surgimiento de un subtipo de negociación emergente, efectuada al margen de la legalidad del Estatuto. Negociación extraestatutaria, alentada no sólo por las propias rigideces del sistema, que creó un espacio potencial para el desarrollo de una negociación voluntaria de eficacia limitada (Rivero), sino también por la falta de sintonía que, con más frecuencia de la que fuera deseable, se detecta desde antiguo en el marco de la actuación sindical.

La necesidad de dar respuesta a este fenómeno de la negociación al margen de los cauces legales3 está, sin duda, conectada con el alumbramiento del principio doctrinalmente denominado de «doble garantía», que, en síntesis, entiende que el artículo 37.1 CE no se limita a ordenar al legislador que regule y garantice el derecho a la negociación colectiva y la fuerza vinculante de los convenios, sino que se instituye en fuente directa y completa de tales derechos. Doctrina enunciada como reacción frente a una inicial jurisprudencia de los tribunales laborales, pronto desplazada, que sostuvo que el desarrollo del mandato del constituyente se contenía de modo exclusivo y completo en el Título III del Estatuto y que encuentra expreso soporte en la Jurisprudencia Constitucional, que indubitadamente reconoce la existencia en nuestro Ordenamiento de un doble canal de negociación (estatutaria y extraestatutaria), al precisar que las limitaciones de legitimación que impone el Estatuto para la negociación de convenios con eficacia erga omnes son constitucionalmente admisibles en la medida en que la negociación de convenios de eficacia reducida se reconoce a cualquier sindicato (STC 98/1985, con apoyo en las SSTC 4 y 12/1983).

Desde los mismos orígenes de esta práctica de negociación al margen del Estatuto, y salvado el escollo, como se ha dicho, de una jurisprudencia que entendió que el mandato del constituyente se agotaba en el Título III del mismo o de la temprana tacha de ilegalidad efectuada por Montoya, existe un amplio consenso en la doctrina académica y en la de los tribunales en otorgar a los convenios extraestatutarios una eficacia limitada, frente a la general o erga omnes que confiere el Estatuto de los Trabajadores a los en él regulados. Con ello se resuelve, sin embargo, sólo una parte del problema de la eficacia de tales acuerdos (la de su alcance personal), quedando abiertas discrepancias importantes sobre su eficacia obligacional o normativa, hasta el punto de que se ha pretendido zanjar la polémica acudiendo a la acuñación de un tertium genus, que otorga a todo convenio una llamada eficacia real (Valdés), que no se ve con claridad en qué se diferencia, de manera esencialmente perceptible, de la eficacia normativa. Por lo demás, resulta muchas veces difícil deslindar conceptualmente las diferencias entre tales acuerdos y los convenios colectivos legalmente regulados, pues muchos pactos extraestatutarios, por el mecanismo generalizado de las adhesiones individuales, acaban teniendo de facto la misma eficacia general que aquéllos.

No cabe desconocer la importancia que esta práctica de convenir al margen del Estatuto ha tenido, al menos hasta la modificación por Ley 11/1994 de las exigencias de éste en las mayorías requeridas para obtener los acuerdos, así como su indudable carácter de válvula de seguridad (Valdés) ante tensiones sindicales indeseadas e indeseables. Este tipo de negociación extra legem, aunque en declive, se encuentra, por lo demás, plenamente incorporada en nuestro Ordenamiento, como se desprende de manera directa del tenor de los artículos 151.1 y 163.1 del vigente Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral.

3. LA ADAPTACIÓN DEL ESTATUTO A LA NON-NATA LEY ORGÁNICA DE LIBERTAD SINDICAL POR LEY 32/1984

Como se recuerda, la Ley 32/1984, de 2 de agosto, introdujo importantes reformas en el ET/1980, dirigidas, en época de profunda crisis económica, a facilitar la creación de puestos de trabajo, que, como subraya la Exposición de Motivos de la citada norma, constituía el «objetivo fundamental y prioritario del programa del Gobierno». A tales fines respondían diversas medidas flexibilizadoras, que afectaron de modo preferente a la regulación de la contratación temporal, que experimentó una notable expansión, cuya ineficacia práctica (como adelantó de modo unánime la doctrina de la época), ha resultado patente.

Desde el punto de vista que nos interesa en esta exposición, hay que recordar que las reformas operadas en el Título III ET/1980 afectaron de modo básico y casi exclusivo a la adaptación del artículo 87 (legitimación para negociar) a lo previsto en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical4, cuya promulgación se encontraba suspendida por el planteamiento de los últimos recursos previos de inconstitucionalidad que admitió nuestro Ordenamiento, que desde entonces suprimió la posibilidad de dilatar la entrada en vigor de las leyes aprobadas por el Parlamento mediante esa táctica impugnatoria de su constitucionalidad. La reforma del ET/1980 por Ley 32/1984 y la promulgación (posterior, por las razones indicadas), de la LOLS culminan una línea evolutiva en la consolidación de ese modelo centralizado y selectivo de representaciones profesionales a que antes aludíamos, al incorporar la regla de irradiación de la representatividad desde las grandes centrales a las entidades sindicales que las integran; regla que no dejó de suscitar dudas acerca de su viabilidad constitucional, pronto acalladas por STC 98/1985, que decidió los recursos previos de inconstitucionalidad acumulados contra la LOLS a que acabamos de hacer referencia.

4. MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY 11/1994 EN EL SISTEMA ESTATUTARIO DE NEGOCIACIÓN

4.1. Ampliación del espacio conferido a la autonomía colectiva

Sin duda, la modificación más importante del ET/1980 en lo que afecta a la negociación colectiva fue la operada por Ley 11/1994, de 19 de mayo, uno de cuyos ejes -como advertía su Exposición de Motivos- se dirigía a «la potenciación de la negociación colectiva y a la mejora de sus contenidos». A tales efectos, la reforma laboral de 1994 amplió notablemente, en primer término, el espacio reservado por la Ley a la autonomía de los interlocutores sociales, con el paralelo retroceso del ámbito correspondiente al denominado derecho necesario; ampliación del espacio de la autonomía colectiva, que se consolida tras la culminación del lento y dificultoso proceso de desaparición de las Ordenanzas Laborales, que clausura el Acuerdo Interconfederal de Cobertura de Vacíos (AICV), suscrito el 28 de abril de 1997 entre UGT-CCOO y CEOE-CEPYME.

Como efecto reflejo de esa ampliación de la autonomía negocial se perfilan las nuevas relaciones ley-convenio que así mismo se derivan de la implantación de la reforma de 1994. Siendo los convenios, como es de rigor, normas jerárquicamente supeditadas a la ley, su función básica, casi única, ha consistido tradicionalmente en mejorar las condiciones de trabajo establecidas por el Ordenamiento estatal, que se configuraba por lo común como derecho necesario relativo. La Ley 11/1994 vino a modificar esta concepción del convenio como mero desarrollo de la ley, para introducir entre ambos tipos de fuentes normativas unas relaciones de mayor complejidad y de mayor coordinación, que en última instancia han producido una cierta reubicación del convenio dentro del marco de las fuentes del Derecho del Trabajo. En la concepción de la reforma de 1994, las relaciones del convenio con la ley no se limitan ya a la mera función de suplementar (mejorar) las condiciones de trabajo mínimas que aquella establece, sino que se alumbran nuevas relaciones entre ambas normas, doctrinalmente denominadas de supletoriedad o de complementariedad. En las primeras, corresponde al convenio preferentemente regular una determinada materia, limitándose el Estatuto a establecer reglas supletorias para cubrir su eventual inactividad. En las segundas y más numerosas, determinados aspectos de las relaciones laborales se regulan de modo simultáneo y complementario por la legislación estatal y el pacto colectivo.

La ampliación del espacio conferido a la autonomía colectiva se completa, así mismo, con la potenciación de los medios extrajudiciales de solución de conflictos que lleva a cabo la Ley 11/1994 al dar nueva redacción al artículo 91 ET, facultando tanto a los convenios colectivos como a los acuerdos marco o sobre materias concretas, a que se refiere su artículo 83, para establecer con carácter general tales medios como fórmula hábil para solucionar los conflictos colectivos jurídicos derivados de la aplicación o interpretación de un convenio, al tiempo que regula la eficacia de los acuerdos logrados por estos cauces extrajudiciales, o las vías de impugnación de los mismos. Fórmula extendida a la solución de otros conflictos colectivos, tanto jurídicos como económicos, por diversos Acuerdos Regionales y luego elevada al ámbito estatal por las sucesivas ediciones del Acuerdo sobre Solución Extra judicial de Conflictos (ASEC), cuya versión inicial fue suscrita por los interlocutores sociales el 25 de enero de 1996 y la actualmente en vigor (ASEC-III), el 29 de diciembre de 2004.

4.2. Consolidación y paradójica erosión del convenio de eficacia general

Además de potenciar la autonomía negocial, la reforma de 1994 trató precisamente de corregir la falta de ductilidad del modelo de negociación instaurado en 1980, propiciando en alguna medida la consolidación del convenio de eficacia general al facilitar la adopción de los acuerdos en el seno de las comisiones negociadoras5, al tiempo que exigía que las asociaciones empresariales en la negociación sectorial representen no ya a la mayoría de empresarios del correspondiente sector o subsector de actividad, como hasta entonces, sino a quienes ocupen a «la mayoría de los trabajadores afectados por el convenio». La reforma endureció, por otra parte, las reglas referentes a la legitimación de los sindicatos y organizaciones empresariales de Comunidad Autónoma para intervenir en los convenios sectoriales de ámbito estatal, en la medida en que ya no la otorga a quienes posean un 15% de representatividad en el sector afectado por el correspondiente convenio, sino que la restringe a quienes posean la consideración de más representativos en el ámbito de la respectiva Comunidad.

De modo paradójico, la Ley 11/1994 produjo lo que se ha descrito como una erosión o restricción de la eficacia general del convenio (Montoya / Goerlich). Dicha erosión se manifiesta, por un lado, en las nuevas reglas de concurrencia incorporadas al artículo 84, que ponen a prueba la tradicionalmente predicada intangibilidad de los convenios y, por otro, en el ámbito que la Ley reserva a los llamados acuerdos de empresa.

4.2.1. Nuevas reglas de concurrencia

La nueva redacción del artículo 84 ET vino, como se sabe, a posibilitar que determinados convenios colectivos de ámbito superior a la empresa puedan negociar condiciones de trabajo que afecten a las establecidas por otros convenios de ámbito superior a ellos, en los términos y con los requisitos que exige el segundo párrafo añadido al precepto6 y dejando a salvo las materias que se declaran «no negociables en ámbitos inferiores»7, en expresa manifestación de la complementariedad entre diversas unidades negociadoras a que se refiere el artículo 83.2 del propio Estatuto.

Efecto inmediato de esta nueva regla es la eliminación de otra tradicional de signo inverso, consistente en la no concurrencia de convenios colectivos, esto es, la no afectación de los convenios colectivos durante el tiempo de su vigencia por lo dispuesto en convenios de ámbito distinto, salvo pacto en contrario contenido en un acuerdo interprofesional o en el propio convenio. Regla que, aunque mantenida en la actual redacción del párrafo primero del artículo 84, ha sido prácticamente vaciada de contenido por su nuevo párrafo segundo, que en última instancia permite que de los convenios de mayor ámbito territorial o funcional se segreguen unidades de negociación de ámbitos más reducidos y otorga en tales casos preferencia aplicativa al convenio inferior posterior. En este sentido, la reforma operada en el texto del artículo 84, en opinión avanzada en su día por el CES, podría modificar en aspectos importantes la estructura de la negociación colectiva, al introducir elementos «de menor centralización» en la configuración de las unidades negociadoras. No parece, sin embargo, que haya sido así, en gran medida, según se desprende de la última Memoria publicada por el propio CES (2003), en la que, aunque se reconoce la progresiva aparición de convenios sectoriales de ámbito autonómico, no deja de señalarse que en los últimos años apenas se ha producido evolución en la estructura de nuestra negociación colectiva.

4.2.2. Convenios colectivos y acuerdos de empresa

Quizás la restricción más clara que la reforma de 1994 introdujo en la eficacia general de los convenios se advierta en la creación de un ámbito reservado a los llamados acuerdos de empresa, que, en determinadas circunstancias, pueden modificar aspectos sustanciales de aquéllos.

Su tipología, como se sabe, es diversa. Unos poseen funciones típicamente reguladoras de condiciones de trabajo (acuerdos de regulación, en la terminología más extendida) y, por imperativo legal, pueden desplazar a las condiciones establecidas en el convenio al que parcialmente sustituyen, por lo que también han sido denominados como acuerdos de inaplicación (Ojeda/García Murcia). Tales acuerdos son los previstos en el artículo 82.3, en relación con los llamados descuelgues salariales y en el artículo 41.2, con referencia a la modificación sustancial de determinadas condiciones de trabajo establecidas en un convenio colectivo negociado conforme a las reglas del Título III ET. Otros, más numerosos, tratan de cubrir vacíos de regulación del convenio aplicable en la empresa y un tercer grupo, los denominados acuerdos de reorganización productiva, afecta a la que se ha llamado ratificación colectiva de decisiones unilaterales del empresario (Montoya).

Tanto en el caso del descuelgue salarial como en el que se ha calificado doctrinalmente como descuelgue de condiciones de trabajo (Cruz Villalón/ Baylos), en los términos previstos en el artículo 41.2 ET, lo que la ley permite es que el acuerdo suscrito entre el empresario y los representantes de los trabajadores modifique -inaplicándolo en la concreta materia a que dichos preceptos se refieren-, un convenio colectivo anterior, en cuya negociación (llevada a cabo por los cauces del Estatuto) no participaron y que, de esta manera, ve parcialmente recortada su eficacia general.

Se trata, sin duda, de auténticas modificaciones de reglas de carácter normativo de ese convenio anterior, por lo que resulta difícil aceptar que tales modificaciones sean llevadas a cabo por un instrumento al que no se le reconozca el mismo carácter normativo que posee el convenio al que parcialmente desplaza, aún cuando su eficacia personal, por razones obvias, se circunscriba a un ámbito más limitado8.

En los supuestos de acuerdos de empresa que tratan de cubrir vacíos de regulación del convenio aplicable en la misma (los más numerosos, como antes dijimos), lo que se produce no es ya la afectación modificativa del citado convenio, sino la actuación complementaria de los órganos de representación de los trabajadores y del empresario para cubrir sus lagunas, evitándose así que la ausencia de norma colectiva produzca el efecto expansivo de los poderes empresariales para imponer condiciones de trabajo. Se trata, por ello, de un mecanismo subsidiario de la negociación colectiva (Fernández López), pero que cumple sus mismos fines de regular normativamente las condiciones de trabajo que no fueron abordadas en el convenio al que complementan. Parece, por tanto, que su eficacia debe asimilarse a la de éstos, aunque no se confunda con ellos, lo que, sin duda, conduce a la inconcreta, aunque no por ello menos obvia, afirmación doctrinal de que tales acuerdos constituyen una categoría jurídica dotada de autonomía propia.

Criterio que reafirma su evidencia en lo que respecta a los acuerdos que se denominan de gestión o reorganización productiva, esto es, los acuerdos colectivos que se concluyen en las fases de consulta-negociación previstas en determinados artículos del ET (concretamente, los artículos 40, 41, 47 y 51), que, a fin de cuentas, no son sino procedimientos de colectivizar la adopción de decisiones que afectan al ejercicio del poder de organización del empresario9.

El amplio e inacabado debate sobre la compleja problemática que suscita la irrupción de esta vasta gama de acuerdos de empresa en nuestro sistema de negociación colectiva, pone de relieve que la Ley 11/1994 vino a añadir graves interrogantes (Casas) a las ya confusas categorías de convenios (estatutarios o extraestatutarios) que conviven en el mismo, al regular -fuera del marco del Título III del Estatuto y sin proceder a su reforma- nuevos y diversos tipos de pactos colectivos que, de una u otra forma, limitan la eficacia general de los genuinos convenios y ofrecen, por ello, dudas más que fundadas acerca de su concreta naturaleza jurídica.

5. LA INACABADA TENSIÓN CENTRALIZACIÓN DESCENTRALIZACIÓN DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA

La tensión centralización-descentralización es una constante en nuestro sistema de negociación colectiva, que viene oscilando de manera pendular entre uno y otro de los extremos.

A la centralización instaurada por el primitivo Título III ET/1980, se contraponen las reglas descentralizadoras que introduce la reforma de 1994, particularmente en la nueva redacción dada al artículo 84 en relación con la concurrencia de convenios, a que acabamos de referirnos. Reglas que, de modo poco coherente, chocan con el sistema de centralización y articulación negocial previsto en el artículo 83.2 del propio Estatuto y que quiso impulsar, con pobres resultados, el Acuerdo Interconfederal para la Negociación Colectiva de 1997 (AINC), como más adelante veremos.

La Ley 11/1994, al modificar las reglas de concurrencia de convenios lo que pretendía, en suma, era el establecimiento de una fórmula descentralizadora de la negociación colectiva, especialmente en el marco autonómico. Incide, por ello, de lleno en la fuerte tensión que su estructura viene experimentando, como se ha dicho, entre el centralismo negociador y la descentralización y articulación entre convenios; tensión que no escapa al contradictorio contenido del Título III ET y que propician, sin duda, los nuevos párrafos añadidos al artículo 84 tras su reforma.

En todo caso, debe subrayarse que la tensión centralización -descentralización sigue abierta en nuestro sistema de negociación colectiva y que las posibilidades de racionalización del mismo mediante la articulación de convenios que, con fórmulas poco precisas, establece el artículo 83. 2 ET-y reiteramos que trató de potenciar el no prorrogado AINC-, pueden verse comprometidas por la interpretación que la jurisprudencia viene dando a las relaciones existentes entre los artículos 83.2 y 84 del Estatuto10.

Volveremos sobre el tema más adelante (apdo. VII).

6. NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y CONCERTACIÓN SOCIAL

Desde otro punto de vista, el modelo que instaura el ET, no es sólo el cauce adecuado para hacer fluida la fijación intermitente de condiciones de trabajo entre empresarios y trabajadores que constituye lo que hemos denominado el microcosmos de la negociación colectiva, sino que ha servido, en buena medida, para establecer el marco de concertación social que configura su macrocosmos y que subyace, de modo especial, en los grandes pactos sociales que tienen lugar en los años ochenta del pasado siglo y en la concertación fraccionada que, en sustitución de estos, aparece a partir de la segunda mitad de la década siguiente.

Como dijimos, el propio Título III ET tiene su génesis en acuerdos firmados entre UGT y CEOE en los años 1979 (ABI) y 1980 (AMI), que fueron realmente acuerdos conformadores del modelo de relaciones laborales postconstitucional; auténticos convenios para convenir, en la terminología acuñada por Alonso Olea, que abrieron con carácter de excepcionalidad la puerta de la negociación colectiva en momentos de grave crisis económica mientras se terminaba de negociar el Estatuto. Desde la promulgación de éste, se suscribieron, en base a su artículo 83.2, diferentes acuerdos interprofesionales entre las cúpulas de las Centrales mayoritarias, contando en ocasiones con la participación del gobierno, concertando por esa vía fórmulas para la superación de las crisis económicas, para la definitiva consolidación sindical, para la protección del empleo o la mejora de la protección social o, incluso, para la racionalización y articulación del sistema de negociación colectiva.

Algunos de estos pactos fueron meramente políticos y no jurídicos. Es el caso del Acuerdo Nacional de Empleo (ANE) de 1981, suscrito por el Gobierno, CEOE, UGT y CCOO, que constituyó una respuesta social al fracasado golpe de Estado del 23 de febrero y que, como documento político, nunca se publicó en el Boletín Oficial. Circunstancia que no impidió su eficacia práctica como auténtico acuerdo interprofesional, como reconoció el Tribunal Central de Trabajo. Es de advertir que la subvención económica a los Sindicatos que preveía para sucesivos ejercicios presupuestarios, dio lugar a una amenaza de ruptura por parte de la CEOE, que llegó a suspender su participación en la Comisión de seguimiento del ANE.

El proceso de concertación social de los años 80 fue, sin duda, un proceso transitorio, no exento de dificultades cuando no de desavenencias. Así, en el Acuerdo Interconfederal (AI) de 1983, surgieron claramente las diferencias de criterios entre los interlocutores sociales acerca de la participación o no del gobierno en las negociaciones. CCOO se manifestaba a favor de una negociación en dos frentes (uno tripartito y otro bipartito); UGT y CEOE se inclinaban, a su vez, por una negociación bipartita. La patronal, sobre todo, insistía en que al gobierno le correspondía gobernar y que la negociación era patrimonio de los interlocutores sociales. Al final, como se recuerda, el gobierno no estuvo presente en el citado Acuerdo, cuyo contenido abarcaba materias de índole económica junto a medidas relacionadas con el fomento del empleo; la productividad, o el absentismo; los riesgos en el trabajo o los derechos sindicales, al tiempo que insistía en la necesidad de corregir la deficiente estructura de la negociación colectiva, a que luego haremos referencia.

El último de los grandes acuerdos de concertación fue el Acuerdo Económico y Social (AES), firmado el 9 de octubre de 1984 entre el gobierno, CEOE-CEPYME y la UGT. La otra Central más representativa (CCOO) no lo firmó. Se trataba de un documento complejo, que incluía una serie de acuerdos tripartitos dirigidos a recuperar el consenso que permitiera el relanzamiento de la economía, así como un Acuerdo Interconfederal para la Negociación Colectiva (1985-1986) entre los interlocutores sociales signatarios del AES (acuerdo, por tanto, bipartito). Una cláusula de adhesión permitía a aquellas organizaciones sindicales y patronales no firmantes suscribir el AES, si reconsideraban su posición, hasta el 31 de diciembre de 1984.

Aunque el AES fué, sin duda, el documento más rico en contenidos de los suscritos por las fuerzas sociales en nuestros primeros años de democracia, fue también el que dio al traste con el proceso de concertación social de carácter general propio de esos años, por razones de diversa índole. Entre ellas cobran quizás especial relieve las críticas de las bases sindicales a un excesivo colaboracionismo, el incumplimiento en la creación de los 350.000 puestos de trabajo prometidos en el ANE, la interpretación sui generis que hizo la Patronal sobre la voluntad del gobierno de adaptar la legislación laboral española al acervo comunitario, que recogía el art. 17 del AES, o las fricciones sucesivas entre las fuerzas sindicales y el gobierno socialista debidas a determinadas reformas laborales llevadas a cabo en 1984 (la ampliación de los contratos temporales) y en 1985 (restricciones en materia de pensiones), que generaron incluso la primera huelga general el 20 de junio de ese mismo año.

El abandono de la concertación generalizada mediante grandes acuerdos en la cumbre, propia de los años 80, tras un período de ruptura, encuentra una alternativa a partir de mediados de la década de los noventa. Se reinicia entonces una nueva fase de concertación, apoyada en un método descentralizado, basado en concertaciones sociales pluralistas y flexibles, que se centran en acuerdos sobre temas concretos, establecidos con apoyo en el art. 83.3 ET. Se confirma de este modo un esquema de negociación bipartita y confederal, que implica, como ha puesto de relieve el CES (Memoria de 1997), una regulación autónoma de las relaciones laborales, en la que el gobierno ejerce, en su caso, como receptor de los acuerdos. Es un método que encuentra precedentes en los Acuerdos Bipartitos de Formación Continua de 1992 y 1996 y que, tras el paréntesis que supone la reforma de la legislación laboral impuesta en 1994, se perfila en el ASEC, suscrito el 25 de enero de 1996 y se institucionaliza, sobre todo, a partir de los Acuerdos Interconfederales de abril de 1977.

A la trascendencia de uno de estos Acuerdos (el ya citado AINC) como intento de racionalización y articulación del sistema y a los sucesivos Acuerdos Interconfederales para la Negociación Colectiva (ANC), negociados en el marco del diálogo social a partir del año 2002 en sustitución de aquél, nos referiremos seguidamente.

7. INTENTOS DE RACIONALIZACIÓN DEL SISTEMA

Es pacífica la creencia de que el sistema de negociación colectiva que regula el Título III ET ha venido funcionando a lo largo de sus veinticinco años de vida de modo razonablemente satisfactorio. Es ésta una afirmación compartida por los interlocutores sociales, que se puso de manifiesto de modo especial con ocasión de su repulsa unánime a los intentos del gobierno de modificar unilateralmente el Estatuto en materia de negociación colectiva a finales del año 2001.

Sin embargo, es así mismo generalizada la percepción de que el sistema adolece de defectos estructurales, sucesivamente denunciados desde sus mismos orígenes. Ya en el ABI/1979, las partes signatarias (CEOE y UGT) afrontan la atomización de nuestra negociación colectiva, señalando la necesidad de reducir el número de unidades de contratación. Y en el AMI/1980, los mismos signatarios del acuerdo anterior expresan su deseo de corregir en el futuro esa tara estructural del sistema. A tales efectos, decidieron propiciar un proceso de concentración de convenios de centro, a fin de alcanzar racionalmente como ámbito menor el de la empresa. Se propusieron, igualmente, promover las unidades sectoriales de ámbito nacional, que deberían ir absorbiendo el contenido de las viejas Reglamentaciones y Ordenanzas. Reglas similares se encuentran en el AI/1983, o en el Acuerdo Interconfederal para la Negociación Colectiva (1985-1986), incluido en el AES.

El Estatuto de los Trabajadores, desde su primitiva redacción de 1980, contiene inalterada la regla del artículo 83.2, que faculta a los doctrinalmente denominados convenios-marco (ya sean puros o mixtos), de ámbito estatal o de Comunidad Autónoma, para regular determinados aspectos estructurales de la negociación colectiva, articular en cierta medida las negociaciones entre diferentes unidades de contratación en sus respectivos ámbitos de vigencia o establecer las reglas de solución de los conflictos entre convenios. Instaura, pues, el Estatuto una vía de centralización y articulación negocial, que, de modo poco coherente, se vió obstaculizada, cuando no impedida, por las nuevas reglas que introdujo la reforma de 1994, que, como dijimos, lo que en última instancia pretendían era el establecimiento de fórmulas descentralizadoras de la negociación colectiva, especialmente en el marco autonómico; fórmulas que, como así mismo señalamos, han venido a neutralizar las posibilidades de racionalización del sistema que contienen las imprecisas vías de articulación entre convenios que establece el artículo 83.2 ET, como confirma la interpretación que la jurisprudencia viene dando a las relaciones existentes entre éste y el artículo 84.

El intento más acabado de dar respuesta al problema de la articulación entre convenios fue, sin duda, el ya citado Acuerdo Interconfederal para la Negociación Colectiva de 1997. El AINC se propuso diversos objetivos con respecto al proceso negociador, pero su finalidad fundamental era la vertebración de la estructura del sistema, con base en el convenio estatal y la articulación de los contenidos de las diversas unidades de negociación, de modo que, respetando la autonomía de las partes, se distribuyeran las materias entre los distintos ámbitos negociadores por razones de especialidad de las mismas. Algunas se reservaban a los convenios nacionales; otras deberían ser desarrolladas en ámbitos inferiores (territorial y de empresa) y un tercer grupo debería ser objeto directo de negociación en tales ámbitos. Era una fórmula con un claro objetivo de centralización y vertebración del sistema, que trataba de evitar los inconvenientes derivados de una no deseable negociación en cascada, tan reiteradamente denunciada por los propios interlocutores sociales o las sucesivas Memorias del CES. Era, sin embargo, una fórmula respetuosa con la autonomía de las partes negociadoras. Establecía, por ello, un modelo ideal de racionalización y articulación del sistema, pero admitía que fueran los interlocutores en cada sector o ámbito los que aceptaran las vías propuestas o siguieran rutas alternativas.

El AINC tuvo, como es sabido, una vida relativamente corta, no siendo prorrogado a su vencimiento, en abril del 2001. Su falta de continuidad, conectada con sus pobres resultados y, posiblemente también con la ausencia de las Organizaciones más representativas de Comunidad Autónoma en el momento de su suscripción, puso de relieve que los interlocutores sociales, aun siendo conscientes de los problemas estructurales que afectan a nuestro sistema negociador, no habían alcanzado el grado de consenso necesario para su puesta en práctica, o no estaban dispuestos a asumir las consecuencias que, en el marco de sus correspondientes organizaciones, pudieran derivarse de la misma. En todo caso, su repulsa unánime al proyecto de reforma del Título III del Estatuto planteado por el gobierno del PP el mismo año de su vencimiento, dejó clara constancia de su voluntad de que cualquier reforma del marco negociador que pueda abordarse en el futuro, emane de su propia autonomía, sin injerencia alguna de los poderes públicos.

La escasa efectividad práctica del AINC durante su vigencia llevó a los interlocutores sociales a aparcar temporalmente sus pretensiones de acometer un proceso de racionalización y articulación de la estructura de la negociación colectiva y las consecuentes reformas que ello supondría en el marco del Estatuto. En su lugar, adoptaron una estrategia de nuevos Acuerdos Interconfederales para la Negociación Colectiva (ANC), conteniendo (de modo conjunto y no por vías separadas, como era tradicional), criterios generales, orientaciones y recomendaciones para la negociación de los convenios colectivos, tanto en materia salarial, como en diferentes aspectos de las relaciones laborales. Los respectivos ANC de 2002 y 2003 (prorrogado éste para 2004) fueron negociados y firmados en momentos de incertidumbre económica. Supusieron, por ello, una utilización del diálogo social para paliar los efectos que el cambio de ciclo pudiera tener sobre la economía española, dando al tiempo una señal de confianza que sirviera para mantener y mejorar el empleo; fueron, al propio tiempo, una reafirmación de la autonomía colectiva y el papel protagonista de los interlocutores sociales para dar una respuesta que permita afrontar los retos planteados a los trabajadores y a las empresas, especialmente los derivados de la ampliación de la Unión Europea producida en mayo de 2004.

El 4 de marzo de 2005, los representantes de CEOE-CEPYME y CCO-UGT han suscrito un nuevo ANC que da continuidad a gran parte de las orientaciones y criterios recogidos en los Acuerdos anteriores, introduciendo algunas novedades, referidas a la responsabilidad social de las empresas, a las políticas medioambientales, a la lucha contra el absentismo laboral injustificado o a medidas para facilitar el acceso al mercado laboral de las mujeres afectadas por la violencia de género. El ANC contó con dificultades en su proceso de negociación, derivadas, como se sabe, de la oposición de la patronal a la modificación del art. 27 ET y ha sido objeto de críticas por un sector minoritario de CCOO.

8. A MODO DE CONCLUSIÓN

Es éste el marco que percibimos de nuestro sistema de negociación colectiva tras veinticinco años de vigencia del Estatuto de los Trabajadores. Un marco, sin duda, incompleto que deja ver un modelo que tiene fisuras, imperfecciones y problemas de estructura arrastrados, algunos de los cuales -los más relevantes- han sido puestos de relieve. Pero, como también hemos apuntado, es un sistema que se acepta ha servido para establecer cauces adecuados y pacíficos para la participación de trabajadores y empresarios en el proceso de creación de las normas laborales, que es propio de su autonomía colectiva. Cauces que se manifiestan tanto en la fijación intermitente y temporal de condiciones de trabajo, en ese fluir constante de la negociación de los diferentes convenios, cuanto en la concertación con los poderes públicos de las grandes líneas de la política económica y social que van consolidando, no sin esporádicas confrontaciones y desacuerdos, nuestro sistema democrático de relaciones laborales.

Con ser importante el problema de la racionalización y articulación negocial a que nos hemos referido, no es, sin embargo, el único que afecta a nuestro sistema de negociación. Con frecuencia se acusa a los convenios de cierta petrificación y pobreza en sus contenidos, pese a las vías de extensión y apertura de éstos que se deriva del incremento del espacio que la Ley 11/1994 otorgó a la autonomía colectiva y de los diferentes Acuerdos Interconfederales que van trazando las pautas de negociación. Otras veces, desde foros empresariales se critica la ultraactividad a su vencimiento de sus cláusulas normativas, que se dice perjudica la flexibilidad del marco negociador. También se oyen voces que reclaman la prioridad de las negociaciones en ámbitos reducidos (empresa o centro de trabajo), pues se dice que es allí donde surgen los problemas laborales y donde se está en mejores condiciones para solucionarlos. Y, lo que sin duda, resulta más preocupante, se detectan intentos intermitentes de individualización de las relaciones laborales, que reclaman, como prius ineludible, despojar a los convenios de su consolidada condición de normas jurídicas para predicar su carácter y eficacia meramente contractuales.

Por lo demás, es claro que el sistema debe ampliar sus índices de cobertura, debiendo terminar de reglamentarse los cauces de extensión de convenios; debe, así mismo, adaptarse a las nuevas fórmulas de organización productiva que suponen, por ejemplo, las redes y grupos de empresas o el incremento de los procesos de subcontratación y no puede tampoco perder de vista el marco europeo de relaciones laborales.

Son todos estos problemas y retos los que circundan y, en ocasiones, asedian a nuestro sistema de negociación colectiva. Las hipotéticas respuestas a tales problemas y retos son, en todo caso, plurales y variadas. Algunas deberán expresarse con contundencia (oponiéndose, por ejemplo, a cualquier intento de privar a los convenios de eficacia normativa, o de eliminar la ultraactividad al iniciar un nuevo proceso negociador) y otras pudieran exigir la introducción de determinados cambios puntuales en el marco normativo. Es importante subrayar que, incluso en este supuesto, las soluciones que se aporten a los diferentes problemas planteados, deberían respetar el ámbito de la autonomía colectiva en que se inscriben. Ese respeto a la voluntad de los actores del proceso negociador, que estuvo presente en la gestación inicial del Título III del Estatuto ha sido, sin duda, el más claro y sólido punto de apoyo para su reiterada eficacia en estos veinticinco años transcurridos desde su promulgación, que ahora conmemoramos.

RESUMEN

El presente trabajo contiene las reflexiones del autor sobre el sistema de negociación colectiva instaurado por el Estatuto de los Trabajadores al cumplirse los veinticinco años de su vigencia. Esboza las grandes líneas que han caracterizado al modelo que instaura su Título III en desarrollo del art. 37.1 de la Constitución, partiendo de las concretas circunstancias históricas que dieron origen al mismo y analiza los aspectos básicos de las reformas de 1984 y 1994, poniendo de relieve su razón de ser y su incidencia en la configuración y funcionamiento del sistema. Constata, paralelamente, algunas de sus fisuras e imperfecciones, o determinados problemas estructurales arrastrados (atomización y falta de articulación negocial), que hasta el momento, pese a intentos puntuales, como el que supuso el Acuerdo Interconfederal para la Negociación Colectiva de 1997, no han encontrado solución adecuada. Se concluye confirmando, no obstante, la pacífica apreciación de que el sistema ha venido funcionando a lo largo de sus veinticinco años de vida de modo razonablemente satisfactorio, estableciendo cauces adecuados tanto para la fijación de las condiciones de trabajo de buena parte de la población asalariada, cuanto para la concertación de las grandes líneas de la política económica y social. En cuanto la eficacia del sistema ha tenido como apoyo más sólido el respeto a la autonomía de los actores del proceso negociador que inspiró su gestación, se concluye insistiendo en que dicho respeto debe imperar en cualquier intento futuro de reforma.

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1 La nueva redacción dada al artículo sexto de la Ley de Convenios Colectivos de 1973 por el Real Decreto-Ley 17/1977, de Relaciones de Trabajo, junto con las previsiones de la Disposición adicional tercera de esta última norma, que admitía en las comisiones deliberadoras de los convenios la inclusión de «representaciones específicas, elegidas por los trabajadores o empresarios afectados», hizo posible el seguir negociando convenios de eficacia general pese a la desaparición de la Organización Sindical franquista.

2 A la «fuerza normativa» de los convenios colectivos aludía expresamente el artículo sexto de la Ley de Convenios Colectivos de 1973, tanto en su redacción originaria, como tras su reforma por el RD-Ley 17/1977 a que se alude en la nota anterior.

3 Es de recordar que en el Primer Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (Torremolinos, 23-26 septiembre 1980) figura como una de sus conclusiones (la cuarta de la Comisión Primera), la siguiente: «El Estatuto de los Trabajadores parece permitir la existencia de convenios colectivos pactados fuera de dicho marco legal y de eficacia limitada. Tal supuesto perjudica el desarrollo de la negociación colectiva» (subrayado, mío).

4 La modificación afectó así mismo a la Disposición Adicional 6ª del ET/1980, suprimiendo toda referencia a la facultad de representación institucional de las organizaciones sindicales (que regulaba el texto de la LOLS), permaneciendo sólo la respectiva a las organizaciones empresariales.

5 La nueva redacción del art. 89.3 requiere para los acuerdos de la Comisión -como es sabido-, el voto favorable de «la mayoría de cada una de las dos representaciones», frente al 60% de cada una de ellas establecido en su redacción primitiva.

6 La nueva regulación, fruto de una enmienda del PNV, exige que concurran los siguientes requisitos: 1) que se trate de un convenio de ámbito «superior al de empresa»; 2) que sea un convenio negociado conforme a las reglas de legitimación que exige el propio Estatuto y 3) que obtenga, además, el respaldo de la mayoría absoluta que éste requiere para constituir la comisión negociadora y no sólo el de las mayorías simples que se precisan para la adopción de acuerdos en ella.

7 Concretamente «el período de prueba, las modalidades de contratación, excepto en los aspectos de adaptación al ámbito de la empresa, los grupos profesionales, el régimen disciplinario y las normas mínimas en materia de seguridad e higiene en el trabajo y movilidad geográfica».

8 No lo entendió, así, sin embargo, el Tribunal Constitucional, en doctrina sentada con anterioridad a la reforma de 1994, al sostener que la negociación prevista en el entonces art. 41.1, «no puede identificarse con la negociación colectiva regulada en el Título III del Estatuto de los Trabajadores, ni en cuanto a sus sujetos, ni en cuanto a los trámites o fases a seguir, ni en cuanto a su objeto y condicionamiento» (STC 92/1992).

9 Acuerdos a los que actualmente la Ley 22/2003, de 9 julio, Concursal, se remite, reiterando la necesidad de pacto entre la administración del concurso con los representantes legales de los trabajadores para producir los efectos pretendidos en cada caso (art.66).

10 Según lo expresa el Tribunal Supremo, el artículo 84 «ha reducido y limitado el alcance» de las disposiciones articuladoras de la negociación colectiva que establece el artículo 83.2, estableciendo lo que, con mayor o menor acierto, califica de «fórmulas de dirigismo contractual». Fórmulas que, en todo caso, ponen de manifiesto, en opinión de la Sala, la preferencia del legislador «hacia ciertos niveles de negociación de ámbito reducido» y establecen, «por razones de orden político», un sistema de descentralización contractual que «restringe las facultades que el artículo 83.2 ha venido concediendo a los convenios colectivos y a los acuerdos interprofesionales». A mayor abundamiento, según dicha doctrina judicial, el contenido del artículo 84 es de «derecho necesario», por lo que no puede ser rectificado por tales convenios o acuerdos [STS 3 noviembre 2000, con apoyo en STS 22 septiembre 1998: vid. así mismo STS 17 octubre 2001].

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