La necesidad de un modelo diferente en un contexto de limitación de gasto: el nuevo papel de la AGE
| Autor | Alberto Palomar Olmeda - Francisco de Miguel Pajuelo |
| Páginas | 279-315 |
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La necesidad de un modelo diferente en un contexto de limitación de gasto: el nuevo papel de la AGE
Una vez analizados hasta aquí los problemas y la evolución de la AGE nos corresponde ahora efectuar algunas consideraciones proyectivas sobre el futuro previsible de la evolución que venimos indicando y teniendo en cuenta, que los procesos de gestión directa serán, únicamente de las grandes organizaciones y grandes procesos (seguridad social, hacienda, seguridadpúblico) y que, por tanto, la actividad centralizada (la de los ministerios) es la que tendrá que transmutarse.
Esta transformación nos sitúa ante un nuevo papel de la AGE que será impulsora, coordinadora, negociadora, unificadora y que, por tanto, debe cambiar sus pautas de actuación ya que, de futuro, carece de territorio y de competencias propias para la implementación de sus políticas públicas.
Se produce, así, una disociación entre la formulación, la aprobación y la ejecución de las políticas públicas que, exigen, de futuro, la concurrencia de diversas Administraciones en lo que podríamos llamar el ciclo vital de las mismas.
Los apartados siguientes intentan plasmar los elementos esenciales de esta nueva función. Adelantemos que se trata, como también venimos indicando, de un proceso complejo porque está integrado de dos subprocesos de sentido contrario. De un lado, se trata de adaptar la AGE al proceso de participación supranacional a la que está sometido España como consecuencia de la decisión de la integración en la UE y, de
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otro, y a veces en coherencia con el proceso anterior o al margen del mismo, el proceso de adaptación a una estructura de ejecución de los servicios en manos de las entidades territoriales diferentes a la propia AGE.
Se trata, en síntesis, de analizar estos subprocesos y la posición de la AGE en los mismos.
Analizamos seguidamente la estructura de los dos subprocesos antes indicados empezando por el de la Unión Europea y, la función de interlocutor frente a la misma que va a corresponder (que corresponde, de hecho) a la AGE.
El tema de la participación de las Comunidades Autónomas en la UE es un tema recurrente y de gran actualidad porque forma parte de la reivindación permantente de las Comunidades Autónomas, en España y , en general, de los entes territoriales diferentes al Estado en el conjunto de los países que forman parte de la Unión Europea hasta el punto de "obligar" a la constitución de un órgano que canalice las sensibilidades territoriales en el propio ámbito de la UE. Se trata, del Comité de las Regiones que trata de articular esta sensibilidad en el conjunto de la Unión Europea.Prescindiendo, en estos momentos, de la perspectiva puramente europea podemos indicar que la participación de las Comunidades Autónomas en el ámbito de la UE es en España, de una cuestión recurrente desde una perspectiva política y jurídica. Desde el primer punto de vista puede recordarse que el Ministro para las Administraciones Públicas en la Comparecencia ante la Comisión Mixta CongresoSenado para las Comunidades Europeas, de 5 de abril de 1989, propuso la suscripción de un Convenio con todas las Comunidades Autóno-
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mas para solventar las eventuales (en aquel momento) problemas de coordinación administrativa que puedieran derivarse del doble compromiso de participación en las Comunidades Europeas y de finalización de la descentralización territorial que ordena la CE. Desde 1988 venía funcionando en el seno del Ministerio para las Administraciones Públicas una Conferencia Sectorial264. Dentro de dicha Conferencia Sectorial se adoptaron dos acuerdos, suscritos por todas las Comunidades Autónomas (excepto la del País Vasco) sobre su actuación en el ámbito de las Comunidades Europeas. Estos acuerdos ven la luz en el BOE de 8 de septiembre de 1992.265La consolidación de este sistema, desde una perspectiva jurídica, se analiza en el apartado siguiente pero no cabe negar que en la misma influyen necesariamente algunos de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional que ha indicado:
Sentencia Tribunal Constitucional núm. 175/1995 (Pleno), de 5 diciembre.Conflicto positivo de competencia núm. 845/1987. En esta Sentencia se indica que "...Esto sentado, en el asunto que ahora enjuiciamos, al igual que en el resuelto por la STC 330/1993 (RTC 1993\330), con el que guarda cierta similitud desde el punto de vista competencial, ni el hecho de que la actividad subvencionada tenga un alcance exterior al territorio nacional ni el que sea fruto de un Convenio celebrado entre Estados, son elementos suficientes para justificar la introducción de una excepción a la regla general de la participación de las Comunidades Autónomas en actividades de naturaleza subvencional que afecten a materias sobre las que ostentan algún título competencial.
Debe concluirse, pues, que la resolución impugnada, al no prever ningún tipo de participación de la Comunidad Autónoma del País
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Vasco en la convocatoria y gestión de las referidas ayudas, ha desconocido el sistema de distribución de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de esa Comunidad Autónoma. Obviamente, no es tarea de este Tribunal determinar cuáles hayan de ser los concretos cauces a cuyo través se instrumente la mencionada participación de las Comunidades Autónomas.
- Sentencia Tribunal Constitucional núm. 165/1994 (Pleno), de 26 mayo.Conflicto de Competencia núm. 1501/1988. En el mismo se establece que "...las Comunidades Autónomas, en cuanto titulares de una autonomía de naturaleza política para la "gestión de sus propios intereses" [SSTC 4/1981 (RTC 1981\4) y 25/1981 (RTC 1981\25)], se hallan directamente interesadas en la actividad que llevan a cabo las Comunidades Europeas. Pues en atención a la cesión del ejercicio de competencias efectuada por España de conformidad con el art. 93 CE de un lado y, de otro, a la estructura políticamente compleja del Estado que ha configurado nuestra Constitución, es evidente que las normas y actos de las Comunidades Europeas pueden entrañar no sólo límites y restricciones al ejercicio de las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas sino que también pueden establecer, a la inversa, incentivos y ayudas económicas para las actividades que estos entes llevan a cabo. Sin que quepa olvidar, de otra parte, que en cuanto titulares de competencias atribuidas por la Constitución y los respectivos Estatutos, a las Comunidades Autónomas pueden corresponder, ratione materiae, la ejecución en su territorio de las disposiciones comunitarias [SSTC 258/1988 (RTC 1988\258) y 79/1992 (RTC 1992\79), entre otras].
Por consiguiente, cabe estimar que cuando España actúa en el ámbito de las Comunidades Europeas lo está haciendo en una estructura jurídica que es muy distinta de la tradicional de las relaciones internacionales. Pues el desarrollo del proceso de integración europea ha venido a crear un orden jurídico, el comunitario, que para el conjunto de los Estados componentes de las Comunidades Europeas puede considerarse a ciertos efectos como "interno". En correspondencia con lo anterior, si se trata de un Estado complejo, como es el nuestro, aún cuando sea el Estado quien participa directamente en la actividad de las Comunidades Europeas y no las Comunidades Autónomas, es indudable que éstas poseen un interés en el desarrollo de esa dimensión comunitaria.
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Por lo que no puede sorprender, de un lado, que varias Comunidades Autónomas hayan creado, dentro de su organización administrativa, departamentos encargados del seguimiento y de la evolución de la actividad de las instituciones comunitarias. Y de otro lado, al igual que ocurre en el caso de otros Estados miembros de las Comunidades Euro-peas, que los entes territoriales, hayan procurado establecer en las sedes de las instituciones comunitarias, mediante formas organizativas de muy distinta índole, oficinas o agencias, encargadas de recabar directamente la información necesaria sobre la actividad de dichas instituciones que pueda afectar, mediatamente, a las actividades propias de tales entes.
En el caso español, las Comunidades Autónomas han establecido esos medios de seguimiento y comunicación mediante diversas fórmulas: bien mediante la creación de fundaciones, bien a través de entes públicos adscritos a una consejería, bien mediante sociedades anónimas de capital público. En el supuesto del presente conflicto, la fórmula seguida por el Decreto 89/1988, consiste en la creación de una Oficina integrada en el Departamento de Presidencia, Justicia y Desarrollo Autonómico del Gobierno Vasco: vía esta que supone una adscripción inmediata de esa oficina a la Administración Autonómica.
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No obstante lo dicho, la posibilidad de que disponen las Comunidades Autónomas, como parte del ejercicio de sus competencias, para llevar a cabo una actividad con proyección externa, así como el alcance que esa...
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