Necesariedad del Reglamento Orgánico Local
| Autor | Alfredo Galán Galán |
| Páginas | 153-159 |
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La cuestión que aquí nos planteamos es la relativa al carácter necesario o no del Reglamento orgánico local. En otras palabras, se trata de averiguar si todos los entes locales deben tener necesariamente su propio Reglamento orgánico.
A nuestro entender, la solución pasa por diferenciar dos grupos de entes locales: aquellos que no pueden dictar un Reglamento orgánico y aquellos otros que pueden hacerlo.
El primer grupo está integrado por aquellas entidades locales que no tienen atribuida, ni por la Constitución ni por la ley, las potestades locales reglamentaria y de autoorganización. En este caso, y como resulta evidente, no sólo no es necesario que tengan un Reglamento orgánico, sino que es imposible que puedan dictarlo.
Es en el segundo grupo de entes locales, aquellos que sí tienen atribuidas las mencionadas potestades, donde se plantean los problemas. En rigor, y dentro de este grupo, cabe diferenciar dos hipótesis.
La primera de ellas consiste en que, en ejercicio de las reiteradas potestades, el ente local haya dictado su propio Reglamento orgánico. Como se comprende, la existencia efectiva de este tipo normativo hace que no se plantee la cuestión acerca de su carácter necesario: tienen un Reglamento orgánico. A estos efectos, resulta del todo indiferente que, en su redacción, hayan tomado como modelo o, incluso, que hayan copiado literalmente el Reglamento orgánico tipo elaborado por algún otro sujeto1.
Las dudas se suscitan en la segunda de las hipótesis, a saber: a pesar de que es titular de las potestades reglamentaria y de autoorganización, el ente local no las ha ejercitado para aprobar su Reglamento orgánico. Aquí se plantea, con
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toda su intensidad, el problema de averiguar si estas entidades necesariamente deben tener uno. Y de saber, en caso de respuesta afirmativa, si puede aplicárseles un Reglamento orgánico no dictado por el propio ente local, sino por otro sujeto distinto.
En nuestra opinión, la existencia del Reglamento orgánico local no tiene carácter necesario. Tesis que puede sostenerse con base en las siguientes razones. Primera: la legislación sobre régimen local no exige expresamente la existencia de este tipo normativo local. Cuando esta legislación hace referencia al Reglamento orgánico, estableciendo que una determinada cuestión o materia puede ser regulada en él, lo hace siempre atribuyendo a dicha regulación un carácter potestativo, de lo que se deduce que también tiene ese carácter la existencia misma de la norma reguladora. Es posible que la ley reserve la regulación de esa cuestión a este tipo normativo, pero no impone la existencia de la regulación y, por tanto, la existencia misma de la norma que la contenga. Pensemos, pongamos por caso, en la organización municipal o provincial complementaria. Según la LBRL, los órganos complementarios -a los necesarios- pueden ser establecidos por la entidad local en su propio Reglamento orgánico. Por consiguiente, parece fijarse como contenido propio de este tipo normativo la regulación de esa materia, lo que no supone, en modo alguno, la imposición de la existencia de dicha regulación y, con ello, la existencia del Reglamento orgánico local2.
Un segundo argumento en favor de la no necesariedad del Reglamento orgánico local es la inexistencia de vacíos normativos. Como hemos afirmado, la utilidad principal de este instrumento normativo es permitir al ente local adaptar la regulación general y uniforme contenida en la legislación sobre régimen local a sus peculiaridades. Desde este punto de vista, resulta clara la ligazón entre este tipo normativo local y la idea de diversidad o diferenciación; por tanto, como superación del tradicional principio de uniformidad imperante en el ámbito local. Ahora bien, la inexistencia de Reglamento orgánico no tiene como consecuencia la existencia de un vacío normativo. En su ausencia, se aplicará al ente local correspondiente el régimen general establecido por el conjunto normativo que integra el régimen local. Incluidas aquellas normas cuya aplicación podría haber sido desplazada por los preceptos del Reglamento orgánico. Conviene recordar, en este punto, el carácter supletorio, frente a este tipo normativo local, que debe atribuirse a los reglamentos reguladores de la organización y el funcionamiento de los entes locales, tanto estatales como autonómicos.
Pero el argumento principal, sin duda alguna, es el correcto entendimiento del significado y alcance de la autonomía local, de la que el Reglamento orgánico constituye una expresión. La autonomía debe cubrir no sólo la regulación
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efectivamente contenida en la norma, sino, ante todo, la decisión de dictar esa regulación y de determinar el momento de hacerlo. De modo que, a falta de imperativo legal, es una opción legítima, cubierta por la autonomía que la entidad tiene reconocida, la decisión de no ofrecer regulación alguna o bien de postergarla a un momento futuro.
Frente a la tesis sostenida, esto es, la no necesariedad del Reglamento orgánico local, la legislación catalana sobre régimen local, en concreto la Disposición Final Primera de la LMRLC, parece haberse decantado por la contraria. Según el primer apartado de esta disposición, en efecto, el Departamento de Gobernación de la Generalitat debe aprobar un Reglamento orgánico tipo, adaptado...
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