La participación de los Länder alemanes en los asuntos de la Unión Europea: ¿un ejemplo a seguir para las Comunidades Autónomas?
| Autor | Jose Ángel Camisón Yagüe |
| Cargo del Autor | Prof. Asociado de Derecho Constitucional. Universidad de Alcalá de Henares |
| Páginas | 327-343 |
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La República Federal de Alemania es, como su nombre indica, un estado compuesto,1con dos de las características estructurales básicas que definen a un Estado federal:2en primer lugar, existe una distribución de competencias constitucionalmente establecida entre la Federación y los Länder;3y, en segundo lugar, un sistema de gobierno parlamentario bicameral, en cuya segunda cámara, el Bundesrat, están representados los territorios a través de sus gobiernos.4Si a las anteriores características añadimos la condición de Estado miembro de la Unión Europea y el hecho de que se han atribuido a esta organización competencias que correspondían, según la norma fundamental alemana, en todo o en parte a los Länder, se plantea el problema de articular mecanismos que permitan a dichos entes territoriales participar en las decisiones que se toman a nivel comunitario, cuando estas decisiones tengan por objeto materias de su ámbito competencial. La exposición y el análisis de las
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soluciones dadas en Alemania al problema planteado constituyen el objeto de esta comunicación, ya que el Estado federal alemán es un referente imprescindible en el necesario debate sobre el modelo de participación de la Comunidades Autónomas españolas en los asuntos de la Unión Europea.
A modo de breve presentación de una cámara que ya ha sido estudiada en profundidad por la doctrina diremos que el Bundesrat es la asamblea territorial en la que los Länder están representados a través de sus Gobiernos. Se trata de una cámara de representación con ciertas particularidades, si la comparamos con las cámaras territoriales de otros Estados continentales; de un lado, porque su composición no resulta de una elección democrática directa, sino que a ella acuden representantes designados por los Gobiernos 5de los Länder,6-cada territorio tiene un número de representantes en función de su población y por tanto un número de votos diferente-; de otro lado, porque sus miembros están sujetos a un mandato imperativo, de modo que todos los representantes de un mismo Land votan siempre en el mismo sentido.7Desde la reforma constitucional de 1992,8que tuvo por objeto «europeizar»9la Ley Fundamental de Bonn y dar respuesta a las exigencias de los estados federados, esta segunda cámara, el Bundesrat, se ha convertido, por mandato constitucional, en el cauce para la participación de los Länder en los asuntos europeos, articulándose a través de ella todos los mecanismos mediante los que los territorios van a expresar y a hacer valer sus opiniones en estos asuntos. La Ley Fundamental es clara a la hora de atribuir el papel protagonista a la cámara territorial cuando nos dice que «los Länder participarán, por medio del Bundesrat, en los asuntos de la Unión Europea».10
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Visto que el Bundesrat es el instrumento de participación de los Länder en asuntos de la Unión Europea, corresponde ahora examinar qué competencias tiene al respecto y cómo las ejerce.
Estamos descubriendo el Mediterráneo si afirmamos que en un sistema de gobierno parlamentario las principales competencias de una cámara legislativa son dos, la de hacer las leyes y la de controlar al poder ejecutivo; pero sí resulta nuevo cómo se ejercen estas competencias en una situación diferente como es la que resulta de la pertenencia de un Estado a la Unión Europea, ya que dicha organización no está preparada para la participación directa de los entes infraestatales en sus instituciones, salvedad hecha del Comité de las Regiones (que, como se sabe, tiene un peso específico muy escaso en el concierto institucional comunitario). Por tanto, y a falta de foros comunitarios eficaces, es necesario usar las instituciones nacionales para articular a través de ellas la participación de los entes territoriales con autonomía política en los asuntos de la Unión Europea; en el caso alemán, la participación de los Länder tiene lugar a través de la acción del Bundesrat tanto en el ámbito legislativo como en el de control sobre el gobierno.
Las líneas generales que rigen la participación del Bundesrat y de los Länder en los asuntos relativos a la Unión Europea están recogidas en la propia Constitución alemana, en concreto en su artículo 23:
«Art. 23. Realización de la Unión Europea, participación del Bundestag y del Bundesrat.
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Para la realización de una Europa unida, la República Federal Alemana contribuirá al desarrollo de una Unión Europea sujeta a los principios democrático, del Estado de Derecho, social y federal, y que garantice la protección de los derechos fundamentales de modo esencial y comparable a esta Ley Fundamental. La Federación puede para ello transferir derechos de soberanía mediante Ley que cuente con la aprobación del Bundesrat. Los apartados 2 y 3 del artículo 7911 se aplican a la creación de la Unión Europea.
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En los asuntos vinculados con la Unión Europeas participan el Bundestag y los Länder a través Bundesrat. El Gobierno Federal deberá informar con detalle y a tan pronto como sea posible al Bundestag y al Bundesrat.
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El Gobierno federal dará ocasión al Bundestag de tomar postura sobre su participación en la elaboración de los actos normativos de la Unión Europea. El
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Gobierno tendrá en cuenta la toma de postura del Bundestag en las negociaciones. Los detalles se regularan por Ley.
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El Bundesrat tomará parte en la formación de la voluntad de la Federación, en tanto que tuviera que participar en las medidas correspondientes a nivel nacional o en tanto que fueran competencias de los Länder.
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En tanto que los intereses de los Länder sean afectados en una materia de competencia exclusiva de la Federación o en la medida en que la Federación tenga, por lo demás, derecho a legislar, el Gobierno federal tendrá en cuenta la postura del Bundesrat. Cuando en su esencia sean afectadas las competencias legislativas de los Länder, la organización administrativa o sus procedimientos administrativos, la postura del Bundesrat al respecto habrá de ser tenida en cuenta de modo determinante en la formación de la voluntad de la Federación; en este contexto habrá que salvaguardar la responsabilidad nacional de la Federación. La aprobación del Gobierno Federal será necesaria para toda cuestión susceptible de implicar un aumento de los gastos o una reducción de los ingresos de la Federación.
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Cuando en su esencia sean afectadas competencias legislativas exclusivas de los Länder, el ejercicio de los derechos de que goza la República Federal de Alemania en tanto Estado miembro de la Unión Europea deberá ser transferido por la Federación a un representante de los Länder designado por el Bundesrat.
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La regulación de los apartados 4 a 6 de hará por una Ley que requiere la aprobación del Bundesrat.»
Estas líneas se han desarrollado principalmente a través de dos normas: la «Ley de cooperación entre la Federación y los Länder en asuntos relativos a la Unión Europea»,12de 12 marzo de 1993; y el «Convenio, de 29 de octubre de 1993, entre el Gobierno Federal y el Gobierno de los Länder sobre cooperación en asuntos de la Unión Europea por el que se desarrolla en el artículo 9 de esta Ley».13A estas normas hay que sumar el «Reglamento interno del Bundesrat» en el que se recogen algunos extremos relativos a la organización y funcionamiento tanto de la Europakammer como de la Ausschuss für Fragen der Europäische Union, órganos especializados de esta cámara en asuntos de la Unión Europea.
Las competencias legislativas del Bundesrat en asuntos de la Unión Europea se refieren tanto al derecho originario -los Tratados-, como al derecho derivado -las normas que los desarrollan-, aunque la forma de ejercerlas es diferente en uno y otro caso.
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a. Respecto del derecho originario
Es preciso puntualizar, antes de nada, que la participación del Bundesrat se produce no solo en la formación de la voluntad estatal que ha de conformar la posición alemana que deberá ser defendida durante la elaboración del derecho originario, sino también en lo referente al proceso nacional de ratificación del mismo una vez que el tratado ya ha sido elaborado.14Como hemos dicho, el Bundesrat participa directamente en la formación de la voluntad del Estado alemán, que después el Gobierno Federal defenderá durante las negociaciones que se llevan a cabo en la Conferencia intergubernamental.15La mayor o menor influencia que puedan tener los Länder sobre la misma dependerá de la capacidad de éstos para hacer valer sus posiciones en el contexto del juego político estatal. De cualquier modo, cabe destacar como ejemplo de la participación de los Länder a través del Bundesrat, la influencia que éstos ejercieron durante la elaboración y negociación del Tratado de Maasctricht, consiguiendo la inclusión en el mismo de buena medida de sus aspiraciones.16La participación del Bundesrat en la ratificación del derecho originario está prevista constitucionalmente en la Ley Fundamental alemana, en la que se establece la obligatoriedad de que cualquier cesión de soberanía nacional que se produzca como consecuencia de la pertenencia de Alemania a la Unión Europea debe realizarse mediante ley que requiere, en cualquier caso, la aprobación del Bundesrat. Además la ley mediante la que se vaya a ratificar cualquier eventual reforma de los Tratados constitutivos (o...
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