Jurisprudència ambiental País Basc

AutorÍñigo Lazcano Brotóns
CargoProfesor colaborador / Professor col·laborador, Universidad del País Vasco / Euskal Herriko Unibersitatea
Páginas1-22

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1. Implicaciones ambientales, territoriales y urbanísticas del intento de transformación en isla de la actual península de Zorrozaurre, en la ría de Bilbao

La resolución judicial más importante que se ha dictado en el período de referencia de esta crónica jurisprudencial es la STSJPV 201/2010, de 17 de marzo de 2010 (Sala de lo Contencioso, sección 2.ª, ponente: Alberdi Larizgoitia), que resuelve el recurso planteado por una asociación de vecinos contra el acuerdo del Ayuntamiento de Bilbao por el que se aprueba definitivamente la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana en el área de Zorrozaurre.

Antes de analizar el contenido de la sentencia, se ha de indicar que Zorrozaurre es un área urbana (que incluye zonas residenciales, industriales, portuarias, etc.) de ordenación remitida a Plan Especial, que, en el momento actual y en el del planteamiento del recurso, constituye una península en uno de los tramos de la ría de Bilbao. La modificación puntual aprobada pretendía convertir esta península en isla, para abrir un nuevo canal en la ría, lo que implicaba, además de modificar los accesos por carretera y el número de puentes previstos, el incremento de superficie destinada a sistema general portuario y la reducción del sistema general de comunicaciones. Son varios los argumentos de fondo que se plantean en el recurso y a los que la sentencia da cumplida respuesta.

La primera cuestión que se aborda es la omisión del informe del Consejo Asesor de Planeamiento Municipal en el procedimiento de modificación puntual, órgano que aún no estaba constituido en Bilbao cuando se aprueba la modificación puntual referida. La Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco, se estima aplicable (a su entrada en vigor solo se había aprobado el avance de la modificación, pero aún no había recaído la aprobación inicial), pese a no haber establecido un término para la constitución de este órgano consultivo municipal en materia urbanística. El informe de este órgano

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constituye un trámite esencial, de modo que su omisión no se debe considerar un mero defecto formal. Además, se desestima la postura del Ayuntamiento, que pretendía limitar la intervención de este órgano a la primera redacción del plan general o a su revisión, pues no la contemplaba para las simples modificaciones puntuales.

Lo que la legislación quiere establecer es que el órgano intervenga, emitiendo informe, en las primeras fases de redacción técnica del plan general (en su revisión o en su modificación puntual), para adelantar su participación al momento de la definición de objetivos, valoración de alternativas y elección de soluciones, en lugar de relegar su intervención a una fase final de la tramitación en que sus posibilidades de actuación se verían menguadas. El hecho de que se hubiera dado audiencia al Consejo de Distrito y de que determinadas asociaciones de vecinos hubieran participado en foros y talleres de debate organizados por el Ayuntamiento en relación con el proyecto, no permite relativizar la importancia de haber omitido ese trámite esencial, lo cual acarrea la nulidad del proyecto aprobado.

El TSJPV no admite el argumento utilizado por los recurrentes en el sentido de que se ha defraudado el principio democrático, por no haber procedido a abrir un nuevo trámite de información pública, pese a haber introducido importantes modificaciones en el documento en fase de aprobación provisional. El órgano judicial no considera que la modificación efectuada sea sustancial, al no entrañar un nuevo modelo de ordenación. En efecto, las modificaciones introducidas solo afectaban a un tres por ciento del ámbito de ordenación; además, la solución de cauce abierto (la conversión de la península en isla) ya se contemplaba en el documento inicialmente aprobado como posible solución alternativa, como se deduce del propio tenor de la memoria.

La sentencia desestima diversas alegaciones referidas a insuficiencias en el trámite de información pública. El hecho de que no se incorporaran a dicho trámite ni el estudio de viabilidad económico-financiera, ni el estudio hidráulico, ni estudios sobre la intensidad del tráfico o sobre la contaminación del suelo, no se considera relevante para el órgano judicial a la hora de atribuir posibles efectos invalidantes a dichas omisiones. En el primer caso, el estudio económico-financiero se adicionó posteriormente (acreditando la viabilidad de la modificación y resultando suficientemente fundado); en el segundo, resultaba imposible, dado que el estudio hidráulico fue elaborado con posterioridad a

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dicho trámite; en cuanto a los dos restantes (sobre tráfico y contaminación del suelo), no se exigen en la documentación formal que necesariamente debe acompañar a la documentación del plan general.

También se considera que el estudio de evaluación conjunta de impacto ambiental, sobre el que recayó el informe preliminar de impacto ambiental elaborado por la Diputación Foral de Bizkaia, estuvo a disposición del público en el trámite de información pública. Dichos informes son considerados suficientes por el TSJPV, que rechaza su cuestionamiento por parte de los recurrentes, al identificar, entre otros aspectos, la problemática de inundabilidad del ámbito (analizando las posibles soluciones alternativas de canal abierto o cerrado), así como la existencia del riesgo de los suelos contaminados en ciento doce emplazamientos identificados por estudios preexistentes, y su diversa naturaleza, remitiendo a estudios posteriores más detallados sobre cada uno de los emplazamientos.

La asociación recurrente también alegó la insuficiencia del citado estudio de viabilidad económico-financiera, por limitarse solo a una determinada zona, por la metodología empleada para determinar la rentabilidad económica, por no tomar en consideración los costes de descontaminación y por no citar las fuentes de financiación que posibiliten la ejecución del plan. Nada de esto es admitido por el TSJPV y, por lo que se refiere a no haber computado entre las cargas de urbanización los gastos inherentes al proceso de descontaminación del suelo, admite la alegación realizada por la administraciones demandadas (el Ayuntamiento de Bilbao, la Administración autonómica y la Autoridad Portuaria) en el sentido de que corresponde levantar dicha carga a quien realizó la contaminación, de acuerdo con el principio "quien contamina paga", incorporado a la Ley 1/2005, de Prevención y Corrección de la Contaminación del Suelo del País Vasco.

Otro foco de atención, en el recurso planteado, se dirigía precisamente a la ausencia de declaración previa de calidad del suelo por el órgano ambiental (que infringía, a su entender, la citada Ley 1/2005), en la medida en que el expediente aprobado promueve un cambio de calificación del suelo que ha soportado una actividad potencialmente contaminante. El TSJPV desestima este argumento, dado que la modificación puntual operada contempla el mismo uso principal y permitidos que el anterior Plan General, de modo que no resulta exigible la obtención con carácter previo a la aprobación definitiva

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de la autorización del órgano ambiental, sin perjuicio de que más tarde pueda ser exigible, con anterioridad a que se efectúen movimientos de tierras.

Una consideración relevante de la sentencia afecta a los instrumentos de planeamiento territorial. Alegaban los recurrentes que la modificación puntual aprobada comportaba, de facto, una derogación del Plan General de Carreteras del País Vasco (aprobado por Decreto 250/1999 del Gobierno Vasco), que preveía diversas infraestructuras y conexiones a través de la península de Zorrozaurre. Las administraciones demandadas, por su parte, indicaron que dicho Plan General de Carreteras había quedado derogado por el Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano (Decreto 179/2006), norma del mismo rango pero posterior en el tiempo.

El problema es la articulación legal de ambos tipos de planes y, por ende, entre la ordenación territorial y la normativa sectorial de carreteras. La legislación vasca de carreteras (Ley 2/1989) y de ordenación territorial (Ley 4/1990) establecen que la aprobación del Plan General de Carreteras conlleva la adaptación de, entre otros, los Planes Territoriales Parciales afectados. En otras palabras, ofrece una solución cuando aquel es posterior a estos, pero no resuelve directamente el problema cuando el orden temporal de los instrumentos de planeamiento se invierte. Sin embargo, el TSJPV admite la primacía del Plan General de Carreteras por un motivo formal: un Plan Territorial Parcial no puede modificar el Plan General de Carreteras, pues la ley sectorial en materia de carreteras establece un procedimiento específico de reforma del mismo. Admitir la derogación tácita del Plan General de Carreteras por un Plan Territorial Parcial supondría admitir una vulneración del procedimiento de reforma predeterminado en la ley sectorial...

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