Jurisprudència ambiental Illes Balears
| Autor | José M. Gómez González |
| Cargo | Departament de Territori. Consell Insular de Mallorca |
| Páginas | 1-30 |
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Recientemente el TSJIB ha dictado una sentencia que llama la atención porque avala la forma en que se aprobó definitivamente el Plan Territorial Insular de Menorca en ausencia del preceptivo informe previsto en el artículo 117.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. El Pleno del Consell Insular aprobó definitivamente su instrumento de ordenación territorial y suspendió aquellas determinaciones afectadas por la competencia estatal de costas y que debían contar con el preceptivo informe previo. El TSJIB, haciendo una lectura en positivo de la forma de aprobación, determina en su Sentencia núm. 1021/2010, de 20 de diciembre de 2010, que la fórmula adoptada era ajustada a derecho.
Así, afirma el TSJIB, que el cumplimiento de los trámites a que se refiere el artículo 117 de la Ley de Costas interrumpirá el cómputo de los plazos que para la aprobación de los planes de ordenación se establecen en la legislación urbanística.
Sin embargo, dado que el Consell Insular de Menorca recabó la expedición de los informes previstos en los artículos 112, 117.1 y 117.2 de la Ley 22/1988 a la Dirección General de Costas, que estos fueron dictados por la Administración competente e incorporados al procedimiento, y que sus observaciones se habían incorporado en el texto del Plan Territorial, siendo incontrovertida esta transposición, la irregularidad del hecho de que la recepción del informe establecido en el artículo 117.2 de la Ley de Costas fuera posterior a la aprobación definitiva no se puede erigir como una infracción legal, ya que los preceptos concernientes a las materias sobre las que dicho informe debía versar tuvieron su eficacia o vigencia demorada y condicionada a la emisión del parecer favorable de la Administración estatal. Esto es así por la fórmula adoptada en el momento de la aprobación definitiva: dejar en suspenso aquellas previsiones del PTI de Menorca afectadas por el informe de Costas -las cuales, en la práctica, eran inexistentes al no ordenar el PTI el DPMT- y levantar la suspensión una vez recibido dicho informe -como así se hizo.
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Esta doctrina se pronuncia a favor de una lectura favorable al impulso de los trámites administrativos de aprobación de los instrumentos de ordenación sin comprometer las garantías de salvaguarda de las competencias sobre aspectos prevalentes de otras administraciones, como en el caso de la protección del DPMT por parte de la administración de Costas. Una compatibilización que no siempre ha sido avalada por el criterio jurisprudencial, puesto que en muchas ocasiones se demora o se impide la aprobación definitiva de instrumentos urbanísticos y de ordenación del territorio por la falta de emisión de informes determinantes; por ello, el criterio comentado del TSJIB puede permitir una salida -en dos tiempos- al problema.
También merece un comentario la Sentencia del TSJIB núm. 33/2011, de 26 de enero (Id Cendoj: 07040330012011100041), que versa sobre la Resolución de la consejera de Comercio, Industria y Energía del Govern de las Islas Baleares, de fecha 18 de agosto de 2008, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del director general de Industria, de fecha 12 de marzo de 2008, por medio de la cual se deniega la solicitud de autorización de traslado y montaje, como establecimiento de beneficio, de una planta de hormigón incluida en el "proyecto de actividad de la explotación de calizas de Ca’n Centes, julio 2006".
El litigio tiene interés por un doble motivo procedimental y de salvaguarda ambiental. Por una parte, se discute el principio de confianza legítima y, por otra, el contenido de la pretendida ampliación de la autorización de explotación en un espacio sensible.
El principio de confianza legítima fue recogido en la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1990, así como en las de 28/07/1997 o 26/09/2000, entre otras. De acuerdo con esta última sentencia, el principio de confianza legítima debe aplicarse "cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le [...] induzcan [al particular beneficiado] razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa".
Según la Sentencia, esta doctrina viene así referida a supuestos en que el particular acomoda su actuación a lo que era el criterio uniforme de la Administración con la confianza de no verse sorprendido por un criterio distinto. No obstante, la empresa recurrente no había realizado una actuación conforme al criterio anterior de la
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Administración de modo que este cambio de criterio la haya sorprendido a posteriori y perjudicado en lo que hizo confiada en el criterio de la Administración, sino que, al contrario, aquí se trata de una solicitud de autorización previa al traslado y lo que ocurre es que esta autorización ha sido denegada sobre la base de cambio de criterio de la Administración, lo que es perfectamente posible.
O lo que es lo mismo: el principio de confianza legítima obliga a respetar las actuaciones de los particulares realizadas al amparo del criterio administrativo uniforme, pero no alcanza al extremo de que la Administración no pueda cambiar de criterio y más cuando el mismo se exterioriza antes de la actuación del particular. En nuestro caso antes de que se materialice el traslado.
La necesidad de motivar los actos administrativos que se separen del criterio seguido anteriormente tiene su fundamento en el artículo 9.3 de la Constitución, que garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. En el caso que nos ocupa, en la Resolución originaria (de 12/03/2008) se motivó en informe del Servicio Jurídico de la Consejería de fecha 03/11/2005, conforme al cual, y a la vista de la STS de 18/09/1997, una planta de fabricación de hormigón no puede considerarse como "establecimiento de beneficio". Más extensamente se motivó en la Resolución de 18/08/2008 al desestimar el recurso de alzada, por lo que no hay vulneración del principio de confianza legítima ni vulneración de la doctrina de los actos propios cuando motivadamente se procede a un cambio de interpretación de los preceptos de la legislación minera con respecto a lo que cabe entender como "establecimiento de beneficio", máxime si la nueva interpretación cuenta con el aval de una sentencia del TS.
El hecho de que en el expediente administrativo el jefe de Negociado XI de Ordenación Minera hubiese emitido informe favorable al traslado y montaje de la planta de hormigón preparado como establecimiento de beneficio no es ejemplo de actuación administrativa en contra de los propios actos por la sencilla razón de que se trataba de un informe no vinculante y no tomado en consideración por la Resolución administrativa impugnada.
La argumentación de la parte recurrente podría prosperar si se demostrase que la misma Administración y en fechas posteriores autoriza traslados o implantación de plantas de hormigón como "establecimientos de beneficio de las canteras", lo que sin duda ilustraría actuación sujeta a arbitrariedad, pero pese a que la recurrente insinúe que así se pudiera actuar, nada se acredita al respecto.
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Por otro lado, es interesante transcribir el contenido de la Sentencia, en cuanto al análisis de si la planta de hormigón puede considerarse como establecimiento de beneficio minero o no, por las repercusiones ambientales que ello comporta, especialmente en relación con los usos del suelo y la tramitación de los controles de impacto ambiental. Así, la STSJIB nos recuerda:
El art. 112 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, dentro del Título XII referido a los "establecimientos de beneficio", contempla:
TÍTULO XII. ESTABLECIMIENTOS DE BENEFICIO.
Artículo 112
1. Para instalar un establecimiento destinado a la preparación, concentración o beneficio de recursos, deberá obtenerse previamente autorización de la Dirección General de Minas, mediante instancia presentada en la Delegación Provincial del Ministerio de Industria, a la que se acompañarán el proyecto de instalación y el estudio básico que haya servido para su elaboración.
2. El reglamento de esta ley regulará la tramitación del expediente y la intervención y vigilancia de la Administración, siendo preceptivo el informe del Instituto Geológico y Minero de España, para conseguir unos procesos adecuados de tratamiento que garanticen el aprovechamiento racional de los recursos, así como la utilización de los elementos técnicos adecuados para la protección del medio ambiente.
3. En cuanto a las instalaciones de transformación vinculadas funcionalmente a los establecimientos de beneficio, las autorizaciones pertinentes serán otorgadas por los Organismos de la Administración que tengan atribuida dicha facultad, de acuerdo con las disposiciones vigentes.
Por su parte, el art. 138,2º del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento...
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