La naturaleza y ubicación constitucional del ministerio fiscal español: un órgano en permanente equilibrio

AutorJosé María Morales Bravo
CargoFiscal adscrito a la Fiscalía Provincial de Vizcaya
Páginas144-158

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1. Introducción

La Constitución de 1978 (en adelante CE) dotó a la regulación del Ministerio Fiscal (en adelante MF) de importantes y novedosas características. Así, entre otras, podemos destacar que desde entonces:

  1. Se le regula en el Título VI de la CE “Del Poder Judicial”.

  2. A diferencia de los Estatutos Orgánicos de 1926 y 1969, ya no está descrito como un órgano de comunicación o representación del Gobierno en los tribunales.

  3. Entre las funciones que se le asignan está la de velar por la independencia del Poder Judicial y por los derechos de los ciudadanos.

  4. Sus actuaciones están siempre sometidas al principio de la legalidad.

Sentado lo anterior, se entiende que la determinación de la naturaleza y ubicación constitucional del MF resulta fundamental. Se requiere conocer qué es el MF y a qué poder del Estado pertenece o está vinculado, ya que su adscripción a uno u otro y la forma de relacionarse con el resto supedita la realización de importantísimas misiones constitucionales que le son otorgadas1.

La cuestión relativa a la naturaleza de la institución no es, ni mucho menos, meramente especulativa, sino, más bien, todo lo contrario. Piénsese que si se sostiene que la naturaleza del MF es jurisdiccional no existiría obstáculo grave e insalvable para que dirigiese la instrucción de las causas penales. Por ello, cualquier estudio que plantee la posibilidad de que el MF asuma mayor protagonismo en la fase sumarial debe plantear, como cuestión previa, cuál es la verdadera naturaleza de la Institución.

Para ello se pueden tomar como referencia los cuatro modelos de MF que fueron planteados en 1978 por el constituyente:

1) El modelo judicialista: que integra al MF en el Poder Judicial.

2) El modelo gubernamental: que reconoce al MF como órgano de comunicación o representación del Gobierno en el Poder Judicial.

3) El modelo parlamentario: en el que el Fiscal General del Estado (en adelante FGE) es nombrado por las Cortes Generales y responde de su actuación ante estas.

4) El modelo ecléctico: que configura al MF como un “cuarto poder”.

Así pues, vamos a ir estudiando, uno a uno, los diferentes modelos y desgranando los argumentos que han sido esgrimidos por los partidarios de cada uno.

2. El modelo judicialista

Según esta concepción, el MF se configura como un colaborador de la Administración de Justicia cuyo fin, similar al del juez, es la aplicación correcta de la ley en los litigios. Los partidarios de que la CE de 1978 configura al MF según el modelo judicialista son, entre otros, JIMÉNEZ VILLAREJO, APARICIO CALVO-RUBIO y CONDE-PUMPIDO FERREIRO. Los principales argumentos que esgrimen estos autores para defender su postura son los que desarrollamos a continuación.

2.1. La ubicación constitucional del Ministerio Fiscal dentro del Título VI de la Constitución (“Del Poder Judicial”)

Compartimos plenamente la opinión de PÉREZ GORDO para quien “la ubicación constitucional del MF en el Título VI de la Constitución no es el camino para encontrar la identidad del instituto, sino precisamente la vía adecuada para su definitiva

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desnaturalización”2. En nuestra opinión, la naturaleza del MF no se puede resolver por su posición en la Ley Fundamental. La colocación sistemática del precepto regulador del MF tiene un valor limitado, ya que el citado título también regula otros órganos que no son Poder Judicial, como el Consejo General del Poder Judicial (en adelante CGPJ) —artículo 122 de la CE— y el ejercicio de la acción popular por los ciudadanos —artículo 125 de la CE—.

Entendemos que la naturaleza de cualquier institución viene dada por lo que es per se y, en especial, por sus funciones; y esto, como se ve, poco tiene que ver con el emplazamiento sistemático dentro de un texto legal.

A nuestro juicio, la inclusión del MF en el Título VI pudo ser producto de las inexactitudes sistemáticas de nuestra Ley Fundamental3. Ahora bien, hay que señalar que no todos los autores están de acuerdo. Así, DEL MORAL GARCÍA sostiene que “La regulación en la Constitución del Ministerio Fiscal en el título destinado al Poder Judicial es algo más que un caprichoso y arbitrario criterio sistemático introducido para despistar a futuros intérpretes”4.

2.2. El artículo 2 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal

El artículo 2 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (en adelante EOMF) dispone que “El Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia, integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial”.

En palabras de LANZAROTE MARTÍNEZ: “La declaración contenida en el artículo 2 del EOMF de su integración con autonomía funcional dentro del Poder Judicial es uno de los argumentos más reiteradamente empleados para justificar la ubicación del Ministerio Fiscal dentro del Poder Judicial”5.

A nuestro entender, el problema radica en comprender qué significa realmente la expresión “integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial” y qué valor se le debe dar. Pues bien, la mayor parte de la doctrina considera que la expresión carece de valor.

Así, para DIEZ-PICAZO GIMÉNEZ “es difícil atribuir a estas afirmaciones algo más que un mero valor retórico, pues no cabe sostener seriamente que el Ministerio Fiscal esté sometido al mismo régimen que el Poder Judicial”6; para MARCHENA GÓMEZ “es una integración ficticia”7; por su parte GIMENO SENDRA considera que “la integración funcional en el Poder Judicial es sencillamente una entelequia”8; y para MONTERO AROCA “decir que el fiscal se integra con autonomía funcional en el Poder Judicial no es una mera frase carente de concreción, tanto política como jurídica, es una clara falsedad ideológica”9. Pero tampoco faltan autores, como GRANADOS PÉREZ, para quienes la expresión “integración en el

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Poder Judicial con autonomía funcional” sí tiene valor y es algo más que una fórmula retórica10.

En nuestra opinión, esta expresión es escasamente aclaratoria de lo que haya de significar esa supuesta integración. Por tanto, la expresión del artículo 2 del EOMF, como argumento de apoyo a la tesis judicialista, tiene un valor limitado11.

Además, y siguiendo con este punto, existen otros dos argumentos para negar que exista realmente una “integración funcional” en el Poder Judicial:

Por un lado, los fiscales no estarían integrados en el Poder Judicial ya que el artículo 117. 1º de la CE dispone que “La Justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del Poder Judicial”. Es decir, que el Poder Judicial solamente estaría integrado por los jueces y magistrados. Y, por otro lado, los fiscales no estarían integrados en el Poder Judicial porque no ejercen la función jurisdiccional. En este sentido, el artículo 117.3º de la CE establece que “El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes.”

Frente a estos dos argumentos, otra parte de la doctrina entiende que no solo los jueces integran el Poder Judicial y que no son solo ellos los que ejercen la función jurisdiccional de manera exclusiva, sino que la CE también regula otros órganos que ejercen o comparten la función de juzgar, como por ejemplo la jurisdicción militar, el jurado o los tribunales consuetudinarios12.

Así, CONDE-PUMPIDO FERREIRO sostiene que “Al utilizar el artículo 117.1 el término integrantes sólo quiere decir que los Jueces y Magistrados son parte del Poder Judicial y que lo componen junto a otros elementos, porque lo integrante de algo es tan sólo una parte que contribuye a formar el todo, pero no es el todo, ya que faltan los otros elementos que con la parte integrante suman el total de aquel algo. Luego ha de haber algo más que con los jueces y magistrados integre ese Poder Judicial”13. Por su parte, GRANADOS PÉREZ considera que se confunde el ejercicio del Poder Judicial —que corresponde en exclusiva a jueces y magistrados— con el ámbito del poder. El autor sostiene que el Poder Judicial se ejerce por los jueces y tribunales, pero el ámbito de ese poder es más amplio: el propio Consejo General del Poder Judicial está integrado en el Poder Judicial, aunque no ostente ningún tipo de función jurisdiccional. Por eso —continúa el autor—, no es este un inconveniente para rechazar la inserción del MF en el ámbito del Poder Judicial, ejerciendo sus funciones de promoción de la Justicia y la defensa de la legalidad14.

A nuestro juicio, lo que late en...

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