La naturaleza tributaria de las cuotas del seguro escolar

Autor:Angel Urquizu Cavallé
Cargo:Doctor en Derecho Financiero y Tributario Profesor Titular de Escuela Universitaria de la Universidad Rovira i Virgili
Páginas:829-902
RESUMEN

SUMARIO: I. Introducción. II. La cuota del Seguro Escolar frente a los caracteres de las prestaciones patrimoniales de carácter público: a) La cuota del Seguro Escolar: la imposición coactiva por parte del poder público. b) La cuota del Seguro Escolar: la finalidad de interés público. III. La cuota del Seguro Escolar frente a los caracteres de los tributos: ... (ver resumen completo)

 
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  1. INTRODUCCIÓN

    En 1953 se establece en España «el Seguro Escolar obligatorio, con la finalidad de ejercitar la previsión social en beneficio de los estudiantes españoles, atendiendo a su más amplia protección y ayuda contra circunstancias fortuitas y previsibles» (1).

    En el campo de aplicación del Seguro Escolar se incluyen todos los estudiantes españoles menores de 28 años (2), que cursen estudios en España de Bachillerato, 3.º y 4.º de Enseñanza Secundaria Obligatoria (E.S.O.); Formación Profesional —Ciclo Formativo de Grado medio (C.F.G.M.), Ciclo Formativo de Grado Superior (C.F.G.S.)—; Programas de Garantía Social; Estudios Universitarios de Grado Medio; Estudios Universitarios de Grado Superior, y Estudios Universitarios de Doctorado (3).

    Asimismo, se incluyen en el ámbito protector del Seguro Escolar, los estudiantes nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea y del Espacio Económico Europeo, y, en general, todos los estudiantes extranjeros residentes en las mismas condiciones que los españoles, siempre que cursen los estudios citados en España y hasta la edad de 28 años (4).

    En 1954, el Ministerio de Educación Nacional acordó que, en la primera fase de aplicación del Seguro se cubrirían los riesgos de accidente y de infortunio familiar. La «prima correspondiente a esos riesgos» se fijó en 342 pesetas por estudiante y año, «de las que un 50 por 100 será satisfecho por cada estudiante, y el otro 50 por 100 se abonará por el Estado» (5).

    En la actualidad, las prestaciones del Seguro Escolar abarcan un gran número de contingencias, y la cuantía de la «cuota» del Seguro Escolar está fijada en 374 pesetas «por estudiante asegurado y curso académico», de las que 187 pesetas, las abona el estudiante, y las 187 restantes, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, u órgano competente de la Comunidad Autónoma (6).

    Este Régimen de Seguro Escolar responde al mandato constitucional que establece que «Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo» (7), y da contenido a las previsiones del artículo 27.6 de la Ley Orgánica de la Reforma Universitaria de 25 de agosto de 1983 («Los estudiantes tienen derecho a la protección de la Seguridad Social en los términos y condiciones que se establezcan en las disposiciones legales que la regulen»), y artículo 6.º.1 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación («Se reconoce a los alumnos los siguientes derechos básicos. h) Derecho a la protección social en los casos de infortunio familiar o accidente»). De ahí que el Seguro Escolar sirva como instrumento público básico para proteger los derechos sociales mínimos de los estudiantes (8).

    En España, como es sabido, el sistema público de Seguridad Social se financia, principalmente, mediante las denominadas «cotizaciones sociales». Bajo esta rúbrica se contemplan las cotizaciones al Régimen General de la Seguridad Social, al Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, al Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, al Régimen Especial de la Seguridad Social de los Empleados de Hogar, al Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, al Régimen Especial de la Seguridad Social para la Minería del Carbón, a los Regímenes Especiales de la Seguridad Social de los Funcionarios Públicos (Funcionarios Civiles del Estado, Fuerzas Armadas y Funcionarios de la Administración de Justicia), al Régimen de Clases Pasivas y, por lo que aquí estudiamos, al Seguro Escolar (9).

    Por tanto, dentro de las cotizaciones sociales, se encuadra la cuota del Seguro Escolar. Pero, cuál es la naturaleza jurídica de esta cuota o «prima», término usualmente empleado en la normativa inicial del Seguro Escolar (10).

  2. LA CUOTA DEL SEGURO ESCOLAR FRENTE

    A LOS CARACTERES DE LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES DE CARÁCTER PÚBLICO

    La Constitución Española de 1978 recoge el principio de legalidad tributaria en su artículo 31.3 (11) y, al hacerlo, sustituye los términos haberes, contribuciones, arbitrios y tributos, tradicionalmente usados por el constitucionalismo español (12), por la expresión prestaciones patrimoniales de carácter público (13).

    En España, lo difuso del mandato constitucional del artículo 31.3 (14) provocó una dura controversia sobre si el concepto de prestación patrimonial de carácter público coincidía con el de tributo o, por el contrario, alcanzaba a más prestaciones que las exclusivamente tributarias.

    Actualmente es mayoritaria la doctrina que considera que la expresión prestación patrimonial de carácter público puede englobar, además del tributo en sentido estricto, a una serie de prestaciones que, aún teniendo naturaleza sustancialmente tributaria, no se adaptan a la normativa típica de los tributos, o a una serie de prestaciones no tributarias (15). De ahí que no se puedan considerar como sinónimas la expresión «tributos» y la más genérica de «prestaciones patrimoniales de carácter público» (16). De manera que, si bien puede afirmarse que todo tributo es una prestación patrimonial de carácter público, no todas estas prestaciones tienen naturaleza tributaria (17).

    En cualquier caso, el tributo constituye el núcleo principal de las prestaciones patrimoniales de carácter público. Quizás por ello, escasos autores se detienen en diferenciar los conceptos de prestación patrimonial de carácter público y de tributo, y sea difícil encontrar un autor que proporcione una definición de prestación patrimonial de carácter público (18). La doctrina y la jurisprudencia prefieren señalar los caracteres que integran ese concepto, caracteres sobre los que se asienta el tributo.

    En este sentido, las prestaciones patrimoniales de carácter público, contempladas en el artículo 31.3 de la Constitución Española, contienen dos notas fundamentales: su obligatoriedad, es decir, el ser establecidas (19) sin que concurra la voluntad del obligado a satisfacerlas, y su finalidad de interés público.

    El Tribunal Constitucional recoge estos dos caracteres. En primer lugar, en la sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, señala rotundamente «que la coactividad es la nota distintiva fundamental del concepto de prestación patrimonial de carácter público». Según este Tribunal, «estaremos en presencia de prestaciones coactivamente impuestas cuando la realización del supuesto de hecho resulta de una obligación impuesta al particular por el ente público, y también cuando siendo libre la realización del supuesto de hecho, éste no consiste en la demanda de un bien, un servicio o una actuación de los entes públicos, sino que la obligación de pagar la prestación nace sin que exista actividad voluntaria del contribuyente dirigida al ente público, encaminada por ello mismo, siquiera sea mediatamente, a producir el nacimiento de la obligación» (20).

    Y en segundo lugar, en la sentencia 182/1997, de 28 de octubre, indica que la prestación, «con independencia de la condición pública o privada de quien la perciba», ha de tener «una inequívoca finalidad de interés público» (21).

    En definitiva, en el mismo momento que un Ente público, respondiendo a un interés público, impone una prestación a un sujeto, sin tener en cuenta su voluntad, se origina la «prestación patrimonial de carácter público». Estamos ante una obligación impuesta a los ciudadanos que debe concretarse a través de los cauces que contempla el Estado de Derecho (22).

    Con las notas mencionadas, la doctrina, e incluso la jurisprudencia, ha considerado como prestaciones patrimoniales de carácter público a las prestaciones de los empresarios por incapacidad temporal, a determinados cánones y tarifas portuarias (23), a los recursos permanentes de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación (24), y lo que es más importante para nuestro estudio, a las cotizaciones a la Seguridad Social (25).

    En este sentido, el Tribunal Supremo, a partir de la sentencia de 27 de marzo de 1991 (26), en la que trata la cotización adicional por horas extraordinarias y su no computabilidad a efectos de la base reguladora de prestaciones de Seguridad Social, reconoce, teniendo en cuenta la noción constitucional de la Seguridad Social contemplada en el artículo 41, que las cotizaciones sociales merecen la calificación de prestaciones patrimoniales de carácter público porque «son impuestas con carácter general, obligatorio y coactivo a todos los ciudadanos que se encuentren en las situaciones legales de las que deriva el deber de cotizar, contribuyendo así a la satisfacción del interés público constituido por el servicio de la Seguridad Social, que en todo caso el Estado tiene el deber de cubrir» (27).

    La sentencia de 27 de marzo de 1991 fue objeto de recurso extraordinario de revisión (art. 102 L.J.C.A.), que dio lugar a la sentencia de 9 de marzo de 1992, de la Sala Especial del artículo 61 L.O.P.J. El Tribunal Supremo, al tiempo que revisó determinadas posturas que consideraba contrarias al criterio jurisprudencial que debía prevalecer, mantuvo implícitamente que las cuotas a la Seguridad Social son prestaciones patrimoniales de carácter público (28). Esta postura jurisprudencial es la seguida en las posteriores sentencias de 20 de octubre de 1992, 16 de julio de 1993, 27 de junio de 1995, 27 de julio de 1995, 29 de octubre de 1996, 18 de febrero de 1997, 24 de febrero de 1997, o 7 de marzo de 1997.

    Definitivamente, como señala la sentencia de 3 de diciembre de 1999 del Tribunal Supremo, «las cotizaciones a la Seguridad Social merecen la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público caracterizadas por el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público, y su imposición coactiva. Se trata de obligaciones de pago de carácter general que se impone a quienes se encuentran en las situaciones legales de las...

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