Naturaleza del Reglamento Orgánico Local

AutorAlfredo Galán Galán
Páginas23-37

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La naturaleza del Reglamento orgánico local puede ser aprehendida a través de las siguientes notas: es una norma jurídica, de carácter organizativo, autónoma y estatutaria. Más dudosa, en cambio, es su consideración como norma institucional básica del ente local correspondiente y como reglamento independiente. Al examen de estos rasgos dedicamos nuestras próximas reflexiones.

2.1. El Reglamento Orgánico Local como norma jurídica

Resulta innegable que estamos en presencia de una disposición de carácter general: tiene naturaleza normativa, o sea, es una verdadera norma jurídica. En concreto, estamos en presencia de una norma reglamentaria, aunque, como ya veremos, una de las cuestiones más debatidas es, precisamente, la determinación del tipo normativo en el que deba subsumirse y de la posición que ocupa en el sistema de fuentes del Derecho.

Debe entenderse superada, pues, la opinión minoritaria que niega el carácter normativo del Reglamento orgánico local con el argumento de que se trata de una disposición que, al regular cuestiones principalmente organizativas, circunscribe su eficacia al propio seno de la Administración, sin llegar a afectar las situaciones jurídico-subjetivas de los ciudadanos. Superación de este plan-teamiento que debe enmarcarse dentro de la más genérica superación de todos aquellos otros postulados tradicionales que niegan carácter normativo a las disposiciones relativas a la organización. Sin detenernos ahora en este punto, sobradamente tratado, nos limitamos a señalar la crisis actual de la alteridad como criterio identificador de la normatividad y, en todo caso, la incorrección que supone negar sistemáticamente eficacia externa a las normas sobre organización, en la medida en que, en grados diversos, este tipo de normas también pueden llegar a incidir sobre terceros.

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La tesis que niega carácter normativo a la figura del Reglamento orgánico local ha sido expresamente rechazada por nuestro legislador1 y por la jurisprudencia. Como ejemplo de esta posición jurisprudencial puede servir la STS de 24 de febrero de 1999. Tras reconocer que no siempre ha sido fácil establecer la distinción entre normas reglamentarias promulgadas con destino a una pluralidad limitada de sujetos y actos administrativos con efectos frente a un número indeterminado de ellos, sostiene que, en la actualidad, no cabe duda acerca de la naturaleza jurídica de los Reglamentos orgánicos locales: tienen naturaleza normativa, son verdaderas normas jurídicas2.

Del hecho de que el Reglamento orgánico local sea norma jurídica se derivan toda una serie de consecuencias. Entre ellas, por lo pronto, su consideración como fuente del Derecho, en concreto, como fuente autónoma del Derecho local. Y, en segundo lugar, el que forme parte del ordenamiento jurídico local propio del ente que lo dictó. Siendo rigurosos, en realidad, la norma local forma parte simultáneamente de dos ordenamientos jurídicos: del local, propio del ente que la dictó, y del ordenamiento general, en el que se inserta ese ordenamiento local3.

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2.2. El Reglamento Orgánico Local como norma organizativa

Asimismo, y éste sería el segundo de los rasgos identificativos, tampoco ofrece duda alguna que es una disposición organizativa. Y ello entendido en un sentido amplio, en la medida en que su objeto no se limita exclusivamente a los aspectos estrictamente organizativos del ente en cuestión, esto es, relativos a su estructura orgánica, sino que se extiende también a aquellos otros referidos a su funcionamiento. Sobre ello volveremos al examinar el contenido del Reglamento orgánico.

En este sentido, el párrafo segundo del criterio interpretativo primero de la Resolución de la Dirección General de Administración Local de 27 enero 1987 afirma que el Reglamento orgánico local constituye la «más genuina expresión» de la potestad de autoorganización que tienen atribuida los entes locales.

2.3. El Reglamento Orgánico Local como norma autónoma (o norma de autonomía)
2.3.1. Concepto de norma autónoma y su aplicación al Reglamento orgánico local

En una primera aproximación, las normas autónomas (o normas de autonomía) pueden ser definidas como las normas que son dictadas por aquellos entes que tienen reconocida, constitucional o legalmente, autonomía. En definitiva, normas autónomas son las que proceden de sujetos autónomos; en rigor, del ejercicio que éstos hacen de su potestad normativa autónoma.

El Reglamento orgánico local, como se comprende, se ajusta perfectamente a esta definición y, por tanto, puede ser subsumido dentro de esta categoría normativa. Así, por ejemplo, el párrafo tercero del criterio interpretativo prime-ro de la mencionada Resolución de la Dirección General de Administración Local de 27 enero 1987 afirma expresamente que el Reglamento orgánico local es «norma autónoma».

Estamos en presencia, pues, de una norma autónoma local. Se trata, en efecto, de una norma dictada por un sujeto -la entidad local correspondiente- que tiene reconocida autonomía (local), ya sea directamente por la Constitución o bien por la ley. Por consiguiente, este tipo normativo puede entenderse como el fruto del ejercicio que estos entes hacen de su potestad normativa autónoma local4.

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2.3.2. Clases de normas autónomas y ubicación del Reglamento orgánico local

Nuestro ordenamiento positivo no indica expresamente y con carácter general los tipos de normas autónomas existentes. No obstante, pueden ser determinados a través del examen pormenorizado del conjunto de sus disposiciones5.

La primera consecuencia que se deriva del examen apuntado es la existencia de una pluralidad de normas autónomas; mejor dicho, una pluralidad de tipos normativos autónomos. De este modo, y a título de ejemplo, junto a las «leyes autonómicas» nos encontramos con «estatutos de autonomía» o «reglamentos locales».

Esa pluralidad de tipos normativos autónomos puede ser objeto de múltiples clasificaciones, en función del criterio que se elija. A los efectos del presente trabajo, consideramos suficiente limitarnos a los tres que estimamos principales: un criterio subjetivo, otro relativo al rango normativo y, finalmente, uno objetivo.

El criterio subjetivo articula la clasificación en atención al sujeto que dicta la norma autónoma. El examen de esta clasificación remite, pues, al análisis de los sujetos que pueden dictar normas de autonomía o, lo que es lo mismo, que son titulares de potestad normativa autónoma. En definitiva, al estudio de los sujetos que tienen reconocida autonomía normativa6.

En el caso que nos ocupa -el Reglamento orgánico local- podemos afirmar, por lo pronto, que pertenece a la clase de las «normas autónomas locales», es decir, las normas procedentes de ese concreto tipo de sujeto autónomo compuesto por los entes locales. En segundo lugar, podemos establecer una distinción dentro de esa clase atendiendo al tipo de entidad local que lo haya dictado. Desde esta perspectiva, los tipos más relevantes, que no los únicos, son el Reglamento orgánico municipal y el provincial.

Las normas autónomas también se pueden clasificar atendiendo a la posición que ocupen en el sistema de fuentes y, en concreto, a su rango jerárquico. Desde este punto de vista, la distinción principal separa las «normas autónomas primarias» (o de rango primario) de las «normas autónomas secundarias» (o de rango secundario). Dentro de la primera categoría, y como su propio nombre ya indica, se incluyen todas aquellas normas dictadas por un sujeto autónomo y que tienen un rango legal o primario. Por tanto, se incluyen las «leyes autónomas», los «decretos legislativos autónomos» y, en el caso de que se admitan, los «decretos-ley autónomos»7. En la segunda clase de normas, por su

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parte, encuentran cobijo todas aquellas normas autónomas que tienen un rango reglamentario o secundario. Es dentro de esta categoría donde, a su vez, suele hacerse la distinción entre «estatutos» y «reglamentos autónomos», que abordaremos seguidamente8.

Por lo que se refiere al Reglamento orgánico local, no resulta fácil determinar la clase de norma de autonomía a la que pertenezca, primaria o secundaria, en la medida en que resulta polémica la fijación de su rango jerárquico. O, si se prefiere, más en general, resulta controvertida la determinación de su posición en el sistema de fuentes. Es en este punto, justamente, donde la STC 214/1989, de 21 de diciembre, ha tenido una gran incidencia. De todo ello nos ocupamos en otro apartado de este trabajo.

El tercero de los criterios, el objetivo, articula la clasificación en atención al objeto o contenido de la norma autónoma. Desde esta perspectiva, y tal y como hemos apuntado, pueden diferenciarse dos tipos principales de normas de auto-nomía: los estatutos y los reglamentos9. Los estatutos son las normas autónomas que tienen como objeto principal la regulación de la organización del ente autónomo. Los reglamentos (o «reglamentos autónomos», o «reglamentos de autonomía»)10, por su parte, son aquellas normas autónomas que tienen como objeto principal la regulación de su actividad11.

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Puestos a subsumir el Reglamento orgánico local en uno de estos dos tipos normativos autónomos, parece claro que...

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