Naturaleza de la potestad coercitiva regional
| Autor | Víctor M.Sánchez |
I. PLANTEAMIENTO
Una vez determinados los acuerdos bajo el régimen jurídico del Capítulo VIII de la Carta, procede explicar los rasgos esenciales que sirven para entender la naturaleza de su potestad coercitiva no armada. Atendido su fundamento normativo, la potestad es compleja, compartida, atributiva, política, y no prevalente.
Compleja debido a que las reglas que delimitan su ejercicio proceden de tres círculos normativos: las reglas de la Carta de la ONU, el círculo normativo interno de cada acuerdo regional, y otras normas generales y especiales del derecho internacional. Por relación al ejercicio de poderes relativos al mantenimiento de la paz por parte de la ONU, la potestad regional goza de una naturaleza compartida, esto es, puede ejercerse a la par que la ONU actúa dentro de su responsabilidad principal en aras al mantenimiento de la paz y para ello no necesita de su autorización previa, en contraste con la apariencia del Art. 53 de la Carta. Además, esta potestad es atributiva, elemento que señala a las regla s internas de cada uno de ellos como fundamento originario de la potestad. Y, atendido su modo de funcionamiento, tal y como ha sido establecido en las reglas de cada acuerdo regional, nos encontramos ante una potestad de marcado carácter político. Por último, los límites que se derivan del carácter 'principal' del poder del CS en el mantenimiento de la paz, explican su naturaleza no prevalente con respecto a las obligaciones de la Carta, elemento que supone reconocer que no nos encontramos realmente ante dos potestades coercitivas con igualdad de rango y que implica la existencia de ciertos elementos de subordinación de la acción regional a la acción universal.
II. CARÁCTER COMPLEJO: EL DERECHO APLICABLE
Cuando en virtud de un acuerdo regional se ejercen potestades coercitivas en asuntos relativos al mantenimiento de la paz, de ordinario se interseccionan en su análisis jurídico tres círculos normativos diferenciables: el de la Carta de la ONU, principalmente su Capítulo VIII y los Arts. 48.2 y 51 de su texto; el de la regulación del ejercicio del poder coercitivos en el marco superpuesto de las reglas específicas que establece cada acuerdo regional; y el del resto del derecho internacional general o particular que cobre relevancia en función de los atributos singulares de cada acción coercitiva. Tal confluencia de planos normativos hace extremadamente complejo el régimen jurídico que regula el ejercicio de poderes coercitivos no armados en virtud de acuerdos regionales.458
Determinar en qué medida el ejercicio de poderes coercitivos que no implican el uso de la fuerza armada en cuestiones relativas al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales se concentra en manos del CS o, visto desde nuestra perspectiva, afirmar la existencia de un poder coercitivo propio, con distinto alcance, de los acuerdos regionales del Capítulo VIII de la Carta y delimitar su régimen jurídico, conlleva atender continuadamente la evolución que han experimentado estos tres círculos normativos.
1. CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS
Es notorio que desde los albores del Siglo XX figura entre las aspiraciones para la organización de la paz internacional la creación de un sistema de seguridad colectivo mediante el establecimiento de un monopolio institucionalizado de la coerción, especialmente con respecto al uso de la fuerza armada, en favor de una única instancia de alcance universal. La ONU encarna la segunda materialización práctica jurídico-institucional de esa aspiración. Más allá de este lugar común, compartido por la doctrina sin discrepancias de relieve, los desafectos son notables a la hora de determinar en qué medida se concentra exclusivamente en el CS de la ONU el poder coercitivo en asuntos relativos al mantenimiento de la paz con respecto a formas de coerción que no implican el uso de la fuerza armada -las medidas coercitivas no armadas como las descritas en el Art. 41 de la Carta- especialmente por relación a los acuerdos regionales del Capítulo VIII de la Carta. Este dilema ha alcanzado a las relaciones entre los acuerdos regionales y la ONU y a su resolución se ha dedicado, probablemente, lo mejor y más abultado de la doctrina.
Por supuesto, las soluciones alcanzadas por los operadores jurídicos han sido notablemente contradictorias aportando argumentos de lo más variopintos. Esto no es de extrañar si tenemos en cuenta que la discrepancia en cuestión resucita, desde otro ángulo si cabe más decisivo, el debate dogmático-constitucional que hemos traído a colación en el Capítulo I. La confluencia de los dos planos normativos, el universal y el regional, en la delimitación del ejercicio de poderes coercitivos en asuntos relativos al mantenimiento de la paz plantea otra vez la cuestión de la posición normativa-institucional que ocupa la Carta de la ONU en el ordenamiento jurídico internacional, ahora con respecto a la configuración del ejercicio del poder coercitivo no armado en la Comunidad Internacional. La definición del modelo estructural de la Carta entorno a los polos centralización universal y descentralización regional variará sustancialmente en función del alcance que se defienda de la centralización en el CS de todo poder coercitivo en asuntos relativos al mantenimiento de la paz.
Al delimitar el alcance del ejercicio de poderes coercitivos no militares en virtud de acuerdos regionales habrá que atender, por consiguiente, a los límites jurídicos externos, de carácter procedimental o material y con distinta intensidad, que se puedan deducir de la interposición de las normas de la Carta habida cuenta de los efectos que para la actividad coercitiva regional se derivan del principio de compatibilidad del Art. 52.1, de su Art. 53, y de la regla de prevalencia del Art. 107. El fin último de esta aportación normativa es el de garantizar un ámbito de aplicación adecuado, tanto para la responsabilidad principal de la ONU en el mantenimiento de la paz que en la Carta se la reconoce, como para el principio de autonomía regional que subyace en la lógica del Capítulo VIII de la Carta.
2. CÍRCULO NORMATIVO INTERNO
Además, la delimitación del régimen jurídico del ejercicio de estos poderes parte necesariamente de las propias reglas de cada acuerdo. Configuran el plano normativo estrictamente interno de la licitud de este fenómeno. Es un plano que varía de acuerdo en acuerdo. En aras a la fundamentación formal de los poderes coercitivos de los acuerdos del Art. 52 de la Carta se ha determinar, de conformidad con las normas propias del acuerdo, en qué medida -alcance material, subjetivo, procedimientos, órganos habilitados para ejercer las competencias, etc.- se han otorgado poderes coercitivos para adoptar o aplicar medidas coercitivas. En buena lógica, toda interpretación interna de la licitud de los poderes coercitivos de los acuerdos regionales es indiciaria, al mismo tiempo, de la interpretación que hacen los estados y el propio acuerdo regional sobre los límites externos que el derecho internacional general o particular, incluida la Carta, imponen a la adopción y aplicación de medidas coercitivas en asuntos relativos al mantenimiento de la paz.
El análisis de este círculo normativo interno se enfrenta a una dificultad arduamente superable. No existe un círculo normativo interno sino una pluralidad de acuerdos particulares celebrados entre estados en los que, con distinto alcance, se ha regulado el ejercicio de la coerción no armada. No se puede ofrecer, así, un catálogo exhaustivo de cómo cada acuerdo regional que podría enmarcarse en el Capítulo VIII de la Carta ha regulado la adopción y aplicación de medidas coercitivas. De todos modos, para nuestro propósito no es tan decisivo determinar exhaustivamente si ésta o aquélla medida coercitiva, adoptada o aplicada en virtud de un acuerdo regional, se ajusta rigurosamente a las competencias o a la capacidad de acción atribuida al mismo o a sus partes mediante sus reglas internas, lo que es el nivel específicamente interno de la licitud de las acciones. Se entiende más relevante conocer la forma en que los acuerdos regionales, a partir de sus reglas internas, interpretan y regulan los aspectos externos del ejercicio de su poder coercitivo, en concreto, su compatibilidad con la Carta o con otras normas aplicables en la materia procedentes del derecho internacional general o particular.459
Por consiguiente, se expondrá cómo se han perfilado otros aspectos de la naturaleza y alcance de la capacidad coercitiva regional a través, esencialmente, de las reglas y la práctica relevante de la LEA, la OEA, la OUA, la OCI, la UE y sus antecedentes prácticos, y la CEDEAO, organizaciones regionales que han ejercido, en distintos grados, facultades coercitivas en asuntos relativos al mantenimiento de la paz. Cabe añadir, como se ve, que toda esta actividad parte, en lo fundamental, de la aplicación de tratados constitutivos de organizaciones internacionales regionales y, en este sentido, regulan propiamente el ejercicio de competencias atribuidas a organizaciones internacionales que, salvo en el caso atípico de la Unión Europea a la que se le sigue negando ésta, gozan de personalidad jurídica propia. Por ello, e incluso en este último caso, el análisis de estas reglas internas se hace siempre desde la perspectiva y terminología propia del estudio de las organizaciones internacionales. La práctica de estos acuerdos cubre la totalidad de manifestaciones coercitivas regionales de carácter pacífico que han dejado huella en los debates, decisiones y resoluciones de la ONU en torno al alcance del Capítulo VIII de la Carta desde su entrada en vigor y, en este sentido, el estudio de sus tratados constitutivos a la luz de la práctica reseñada resulta altamente significativo.
3. DERECHO INTERNACIONAL GENERAL Y PARTICULAR
Un tercer círculo normativo se superpone en esta delimitación del régimen jurídico aplicable. Los acuerdos regionales, o los estados partes...
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