La naturaleza jurídica del principio de equivalencia en el ordenamiento jurídico español

Autor:César Martínez Sánchez
Páginas:109-203
 
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CAPÍTULO II
LA NATURALEZA JURÍDICA DEL PRINCIPIO
DE EQUIVALENCIA EN EL ORDENAMIENTO
JURÍDICO ESPAÑOL
I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
1. LAS HA C IENDAS LOC A L E S COMO HA C IENDAS P A TRIMONIAL E S
134. Los estudiosos de la historia económica española sostienen
que, hasta el siglo X V I I , las Haciendas locales españolas pueden ser
consideradas como Haciendas patrimoniales, en el sentido de que
VXÀQDQFLDFLyQSURYHQtD ³SUiFWLFDPHQWH GHIRUPDH[FOXVLYD 1— del
producto generado por sus propios bienes (rústicos y urbanos, rentas,
censos y juros), de suerte que los tributos se reservaban para circuns-
WDQFLDVH[FHSFLRQDOHVTXHUHTXHUtDQXQDÀQDQFLDFLyQDGLFLRQDO$VtDO
tiempo que cesaban dichas circunstancias, desaparecían asimismo los
gravámenes que se habían establecido en su virtud 2.
135. Sin embargo, la Hacienda patrimonial atravesó severas
GLÀFXOWDGHVHQ HOVLJORX V I I DFDXVD GHODLQÁDFLyQODVH[LJHQFLDV GH
UHFXUVRVSRUSDUWHGHOD&RURQDODFRUUXSWDHLQHÀFD]JHVWLyQHFRQyPL-
ca de los municipios y la disminución de los bienes de propios 3. Ante
11RREVWDQWHWDPELpQVHGHVDUUROODURQDOJXQDVÀJXUDVLPSRVLWLYDVWDQWR HQOD(GDG0H-
dia como a lo largo de la Edad Moderna, como puede verse en GAR C ÍA AÑOVE R OS, J. (dir.), Las
Haciendas Locales en España, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1969, p. 42.
2 Cfr. CON, F., Historia de la Hacienda Pública, II. (VSDxD, Barcelona,
Crítica, 1996, pp. 194 y ss.
3 Ibid., p. 194.
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HVWDVLWXDFLyQ FRPHQ]y D GHVDUUROODUVH XQD+DFLHQGDÀVFDO HVWRHV
los ingresos que provenían de la tributación, especialmente indirecta,
fueron adquiriendo importancia de forma paulatina. No obstante, ha de
advertirse que esta tendencia fue muy desigual, pudiendo distinguir-
VHHQWUHORVPXQLFLSLRV GRV JUDQGHV SDWURQHVGHÀQDQFLDFLyQHQ ODV
grandes ciudades los ingresos tributarios presentaban un mayor peso,
mientras que en las pequeñas poblaciones predominaban los ingresos
patrimoniales rústicos 4 (VWD GLYHUVLGDGÀQDQFLHUD MXQWR FRQXQ HOH-
vado endeudamiento y la tutela del poder central del Estado sobre las
+DFLHQGDVORFDOHVHUDQODVFDUDFWHUtVWLFDVGHODÀQDQFLDFLyQPXQLFLSDO
de la época 5.
136. A lo largo del siglo XIX perduraron las estructuras pasadas,
si bien, al mismo tiempo, comenzó a fraguarse una Hacienda local mo-
derna. Los autores coinciden en señalar a la Ley de 8 de enero de 1845,
de Organización y atribuciones de los Ayuntamientos, como uno de los
hitos decimonónicos más relevantes 6. Se ha destacado de esta norma
tanto la minuciosa regulación de los presupuestos municipales, como la
FODVLÀFDFLyQGHORVLQJUHVRVHQWUHRUGLQDULRV\H[WUDRUGLQDULRV6LELHQ
los recursos tributarios, entre los que se incluía el repartimiento, mante-
nían aún un papel secundario respecto de los ingresos patrimoniales.
137. En cualquier caso, el tránsito de una hacienda patrimonial a
XQDKDFLHQGDÀVFDOQRSXHGHHQWHQGHUVHVLQKDFHUUHIHUHQFLDDOIHQyPH-
no de desamortización del patrimonio inmobiliario municipal, que se
produjo en España a lo largo del siglo XIX. En particular, la desamorti-
zación llevada a cabo por Pascual Madoz en 1855 fue la que afectó de
manera más importante a los bienes de propios de los Ayuntamientos 7.
La intención del legislador no fue, en principio, la de menoscabar el
patrimonio municipal sino la de transformar sus bienes inmobiliarios en
mobiliarios, puesto que el importe de los bienes municipales, reducido
en una quinta parte, había de ser destinado a la suscripción de títulos
de deuda pública, al tres por ciento de interés. Sin embargo, la realidad
fue que «la desamortización del patrimonio inmobiliario municipal se
UHDOL]yFRQWDOGHVDFLHUWRTXHHQYH]GHVLJQLÀFDUXQFDPELRHQODIRU-
ma de la propiedad municipal, se convirtió, de hecho, en una pérdida
casi general de dicho patrimoni 8.
4 Vid. GAR C ÍA GAR C ÍA, C., y COM Í N COM Í N, F., «Reforma liberal, centralismo y Haciendas
municipales en el siglo XIX», Hacienda Pública Española, núm. 133, 1995, pp. 82 y 83.
5 Ibid., p. 81.
6 Vid. DOM I N G O SOLA N S, E., «La reforma de la Hacienda Municipal por Flores de Lemu,
Hacienda Pública Española, núms. 42-43, 1976, p. 233.
7 Ibid., p. 232. Asimismo, la enajenación sistemática del patrimonio municipal se inició a
ÀQDOHVGHOVLJORX V III\DOFDQ]yFRWDVPX\FRQVLGHUDEOHVGXUDQWHORVFRQÁLFWRVEpOLFRVWDQWRFRQ
ocasión de la Guerra de la Independencia como con motivo de las guerras carlistas, cfr. GARC ÍA
GAR C ÍA, C., y COM Í N COM Í N, F., «Reforma liberal...», op. cit., p. 83.
8 DOM I NGO SOLA N S, E., «La reforma de la Hacienda...», op. cit., p. 234.
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138.(VWDVLWXDFLyQFRQGXMR D XQD QHFHVDULDPRGLÀFDFLyQHQ OD
estructura de los ingresos municipales, en los que los tributos estaban
llamados a contrarrestar la pérdida de ingresos patrimoniales.
Así, tras diversos intentos de reordenación de las Haciendas loca-
les, se aprobó la Ley Municipal de 2 de octubre de 1877, que reguló la
ÀQDQFLDFLyQORFDOGXUDQWHFDVLFLQFXHQWDDxRV(QHOODVHHQXPHUDEDQ
los ingresos de los que dispondrían los municipios españoles, a saber:
las rentas y productos procedentes de bienes, derechos o capítulos; los
arbitrios e impuestos sobre determinados servicios, obras e industrias;
el repartimiento general entre todos los vecinos y hacendados; y, por
último, impuestos sobre artículos de comer, beber y arder 9. La aplica-
FLyQ GHHVWHVLVWHPD GHÀQDQFLDFLyQ UHVXOWy FLHUWDPHQWHLQMXVWD SDUD
los contribuyentes 10  DVtFRPR QRWDEOHPHQWHLQVXÀFLHQWH SXHVWR TX H
no aportó los recursos necesarios para que los Ayuntamientos pudieran
afrontar los gastos relacionados con sus competencias.
2. LAS IDEAS REFORMA D OR A S DE FLORES DE LEMUS
139.(QHVWHFRQWH[WR HQHOTXHODÀQDQFLDFLyQORFDO GHPDQGDED
imperiosamente una profunda mutación, es en el que tendrá lugar la
que ha sido denominada como la «reforma tributaria silenciosa» 11 , que
se llevó a cabo en España bajo la inspiración de Antonio FLORES DE LE-
MUS, catedrático y funcionario prominente del Ministerio de Hacienda
durante treinta años (1906-1936).
Como su propio nombre indica, no se trata de una reforma basada
HQXQDFWRQRUPDWLYR~QLFR\H[SOtFLWRVLQRTXHVHPDQLÀHVWDDWUDYpV
de una «serie dilatada y heterogénea de proyectos de ley, dictámenes,
memorias y consejos para variar la distribución de la carga tributaria
española» 12 . Esta prolija actividad intelectual se desarrolló, en una
primera etapa, en el seno de la Comisión extraparlamentaria para la
transformación del impuesto de consumos 13. De la actividad de esta
9 Ibid., p. 235.
10&RPRHMHPSOR GHHVWHLQMXVWR UHSDUWR GHODFDUJDÀVFDO VH KDDSXQWDGR HQWUH RWUDV
cuestiones, que en los repartimientos «los jornaleros podían tributar hasta en un tercio del
salario», ibid., p. 235.
11 El origen de esta expresión parece deberse a Enrique FUENT E S QUINTANA, a través d e
su obra «La reforma tributaria silenciosa», Información Comercial Española, agosto de 1964,
pp. 51-64, cit. por Francisco COM Í N en su presentación a la obra FUENT E S QUINT ANA, E., Las refor-
mas tributarias en España. Teoa, historia y propuestas, Barcelona, Crítica, 1990, p. XVII.
12 FUENT E S QUINT ANA, E., «La ideología de la reforma tributaria silenciosa», Hacienda
Pública Española, núm. 42-43, 1976, p. 107.
13 Para una profundización en la configuración de esta comisión, vid. ÁL V A REZ REN-
D U ELES, J. R., «Antonio Flores de Lemus y la Comisión extraparlamentaria para la trans-
formación del impuesto de consumo, Hacienda Pública Española, núms. 42-43, 1976,
pp. 213-228.
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